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农村社区化治理：现状、问题及对策
作者：李增元 李洪强
来源：《中州学刊》2016年第04期
摘 要：进入21世纪以来，在农村社区建设中，以农村新社区为载体的社区化治理方式逐渐兴起，它对推动农村基层社会治理转型，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但作为一个新生事物，农村社区化治理存在诸多突出问题，如治理的技术手段亟须创新，服务对象和内容不够全面等；其推进面临诸多困境，如缺乏权威的法律规范指引，治理的体制机制有待完善，治理的社会基础较为薄弱。完善农村社区化治理，需要国家出台城乡社区组织法，推动农村社区化治理走向法治化，保障多元治理主体的平等地位，形成多层次、协同性、包容性农村社区化治理体制机制。地方实践探索中要进一步创新农村社区化治理手段，推动农村社区化治理走向信息化；适应社会开放、流动的特征，拓展农村社区服务的对象和内容；通过多元路径培育各种社会力量参与农村社区化治理。 关键词：社区化治理；治理现代化；创新 中图分类号：C912.82文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2016）04-0066-07
在新的历史时期，推进国家治理现代化已经成为经济社会发展的迫切要求。农村社区治理现代化是实现国家治理现代化的重要基础。进入21世纪以来，党中央提出了积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标。各地在农村社区建设实践中积极创新社区治理方式，一种以农村新社区①为载体的社区化治理方式逐步兴起，成为推动基层社会治理转型的重要推力，也是新时期实现国家治理现代化的有益探索。 一、我国农村社区化治理的现状
社区即“基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感的社会生活共同体”②，共同的情感关怀维系着人们对社区的认同，这是传统社会乡村社区的显著特征。在现代社会，在多种力量的作用下，农村经济社会经历着前所未有的变革，广大农民的生产生活方式、从业方式、社会交往和组织方式、价值观念、利益需求等都发生着巨大变化，传统农村社会逐步变迁、解体，农村社区的形态和结构也在潜移默化地发生重大转变。如果说传统农业社会中的农村社区是以血缘、地缘关系为基础的内生封闭性共同体，那么工业社会中的社区则具有外生性特征，它是不同身份的居民基于生存、发展需要结合而成的社会集合体，既是个体的私人生活领域，也是群体的公共生活领域。在现代社会，社区共同体不是一个纯粹的国家领域、市场领域或社会领域，而是国家、市场、社会都在其中的一个混合领域（第
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四领域）。农村新社区具有社会性和公共性两个基本属性，是国家治理基层社会的基础载体，以农村新社区为载体的农村社区化治理在基层社会治理中发挥着重要作用。 1.农村社区化治理的实践探索
从历史发展来看，我国农村社区治理经历了传统社会以宗族组织为载体的“宗族治理”，新中国成立初期以行政村庄为基础的“村庄行政化治理”，人民公社时期以社队为基础的“社队制治理”，村民自治时期以村庄为基础的“村庄集体化治理”四个发展阶段，每个阶段的社区治理都有不同的特征和运作机理。随着现代化进程的加快，我国乡村社会日益走向开放，乡村社会经历着大转型，传统村庄集体在现代化冲击下逐步瓦解，基层政府职能面临着向服务型政府转变的现实需求。在此背景下，党和国家提出了农村社区建设规划，要求强化基层社会管理服务能力建设，通过创新农村基层社会治理方式，推动乡村社会发展现代化。值得注意的是，与传统乡村社区相比，作为规划变迁的产物，现代农村社区是一个具有多种性质的复合体，在当代社会治理中承担着提供公共管理服务、实现社区自我治理及个体自由发展等多重任务，这些任务的完成超出了单一主体的治理能力范畴，需要多种力量共同参与。换言之，在新的历史时期，由国家规划建构的农村社区是一个多元主体参与解决农村社会治理问题的平台，国家借助于这一平台，整合各种资源，发挥不同参与者的优势，推动农村社区发展现代化，这个过程也是农村社会社区化的过程。基于此，农村社区化治理实际上就是社会治理理论在农村社区建设中的运用，指新时期以国家建构的农村新社区为载体和平台，在党的领导下，通过明晰权责、分工负责，构建能够吸纳政府、农村社区、社会组织、专业社工、农村居民及其他社会力量参与的农村社区治理结构和治理体制机制，使各种力量通过协商、协同、合作，共同解决农村社区发展中出现的问题，提升农村社区的社会管理和服务能力，推动基层社会和谐发展，并为居民个体的自由全面发展创造良好条件（这也是国家治理现代化的根本要求）。
整体来看，我国农村社区化治理正处于起步探索阶段，在前期搭建好治理平台、实现政府服务下乡的基础上，重组权力结构、创新治理体制机制、探索多元主体合作共治的方式，是现阶段农村社区化治理的重要内容。从地方实践来看，由于我国农村经济社会发展不平衡，地域差异较大，面临的矛盾与问题不同，所以各地农村社区建制、社区化治理的具体模式和运作机理不尽相同，呈现出明显的地方性特征。实践中已初步形成了四种比较典型的农村社区化治理模式，对破解当前基层治理中出现的诸多矛盾与问题、推动基层治理转型发挥着重要作用。 第一，“政社互动”模式。该模式侧重于理清政府与社会的权责边界，在明晰权力和职责的基础上强调政府与社会力量相互配合、合作共治，突出行政权与自治权的互动与衔接。如江苏省太仓市在探索农村社区化治理的过程中，编制了《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》，明确了行政权与自治权的边界和范围及合作治理的社区事务清单，规定基层政府与社区是平等的，上级政府需要社区办理的事务实行委托及付费购买服务制，社区工作实行社区及上级政府双向考核制，政府将社区的发展权、财务管理权、村干部考核权全部交给社区居民决定，哪些行政事务可以由社区协助执行也由社区居民决定。在“政社互动”模式下，政府通过确权和放权，使各类公益性社会组织得以发展壮大，政府通过购买服务的方式鼓励它们参与农村社区化治理，形成了多元共治的良好局面。
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第二，“社团化治理”模式。该模式的核心内容是：政府引导、培育、发展各种类型的社会力量，建立不同层级的社会力量联动机制，破解农村社区化治理困境。山东省青岛经济技术开发区就探索形成了“‘三会’共治、‘三园’协同、‘三社’联动”的城乡社区“社团化治理”模式。主要做法是：在街道成立社区促进会、在管区成立社区联合会、在社区成立公益协会，发挥“三会”在社区中的协调、代表作用；在社区促进会设立公益项目创意园、在社区联合会设立公益项目孵化园、在社区设立服务项目公益园，开创“三园”协同的社区服务新局面；以社区为平台、社会组织为载体、社区工作者为主体，形成社区治理服务的“三社”联动机制，并通过项目招标等形式向社会组织购买服务，逐步实现社区、社会组织、社区工作者资源共享、优势互补，充分发挥各种社会力量在社区治理中的作用。
第三，“城乡社区趋同融合”模式。该模式将城乡社区作为一个有机整体，用城市社区治理理念和治理机制推动农村社区治理，逐步实现城乡社区治理一体化。如温州市作为全国商品经济发展的前沿城市，在农村社区建设中尝试构建城乡社区一体化治理新机制。首先，实施“政经分开、资地分开、户产分开”和“股改、地改、户改”（简称“三分三改”），将村集体经济组织与村级组织分离，破除户籍和利益捆绑，通过集体产权制度改革，保障村集体经济组织成员的合法权益，促进农村向全社会开放，推动农村居民自由流出及外来居民自由流入。其次，在“三分三改”的基础上，采取“转、并、联”的形式，将村庄改造为与城市社区趋同的适合不同身份居民共同生活和居住的社会治理新单元；在人口相对集中、辐射功能较强、交通相对便利的地段，建设农村新社区便民服务中心，按照统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范的标准和职责、人员、制度、工作、经费、场地“六到位”的要求，为社区居民提供生产生活服务。最后，积极培育社会组织和社工，在政府的引导下，以社区为平台，动员各种力量参与社区治理，协同推进社区发展。
第四，“治理体系和治理流程再造”模式。如何契合建设服务型政府的要求，构建满足民众需求、强化社会管理服务的社区治理体系，是现代基层社会治理面临的新问题。为了解决这一问题，山东省日照市在农村社区建设中探索建立了以新型社区治理体制为核心，以社区组织、社区服务、社区民主和社区善治四个机制为支撑的社区治理服务新模式。首先，搭建社区服务平台，建立以社区“两委”成员为主体、社区专职工作者为辅助、社区志愿者为补充的社区工作者队伍，建立以社区党组织为核心、自治组织为主导、群团组织为纽带、监督组织为制约、社会组织和经济组织为补充的社区组织体系和工作运行机制，配套建立社区自治组织下属组织、村（居）民小组、村（居）民代表等组织，保障群众有序参与社区治理。其次，通过数字社区治理服务综合信息平台，探索基层治理信息化建设。最后，建立社区准入机制、社区分层民主协商机制及“五社”（社区、社区社会组织、社区社工、社区志愿者和社区“两代表一委员”③）联动机制，强化农村社区化治理能力。 2.农村社区化治理的实践效果
农村社区化治理破除了以管（片）区为基础的传统乡村管理方式的弊端，更加突出为民服务，在服务中加强管理，将管理寓于服务当中。另外，农村社区化治理结合乡村社会发展现实，树立多元参与、协同治理的理念，形成了民主协商的事务处理机制，提升了农村居民的自