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对莒县农村宅基地管理情况的调查报告
作者：殷宝湘
来源：《山东工业技术》2016年第20期
摘 要：该文通过调研，对当前农村宅基地管理制度进行了深刻思考，并提出了有益的工作探索和建议。
关键词：莒县；宅基地；调查报告 DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.20.096
2008年秋，莒县浮来山镇韩某村划批了110宗宅基地，其中34宗被部分群众哄抢，在处理该问题的过程中，当前农村宅基地管理方面存在的一些问题，带给了我们许多思考和启示。 1 农村宅基地制度的思考 1.1 “一户一宅”制度的思考
当前，莒县农村普遍存在着因“建新不拆旧”、正常的债权房屋交易、继承、接受赠与等方式取得了多宗宅基地的现象。现行《土地管理法》对“建新不拆旧”行为没有做出具体的处罚措施，也没有明确执行的主体。而当村民房屋是基于合法的方式取得的时候，合法的手段却导致了“一户多宅”违法的结果，这是带给我们的思考与困惑之一。 1.2 农村宅基地使用权流转的思考
当前，农村宅基地是对农民利益的一种保障和福利。改革开放以来，因土地征收和征用过程中产生的诸多矛盾，已越来越尖锐，农村宅基地流转一旦“开禁”，将引发许多农村不安定因素，今后应当完善宅基地使用权，渐进式地允许宅基地使用权流转。 1.3 农村宅基地农用地转用问题的思考
《土地管理法》明确规定：农村村民住宅用地，涉及占用农用地的，应办理农用地转用审批手续。莒县每年新增20岁以上符合宅基地申请条件的男性青年为6500人左右，全县每年需安排新增宅基地用地指标为2000亩左右。但自2013年至今，省市安排给莒县的建设用地指标分别为375亩、365亩、380亩，这样即使把每年省市安排的用地指标全部用于农村宅基地也是杯水车薪。 2 存在的问题
2.1 “空心村”形成，土地闲置浪费
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“空心村”形成的原因，首先是宅基地私有观念和建房习惯的改变。当前，很多村民存在着“能占就占、不占白不占”的心理，而群众在建设过程中重新房建设、轻旧宅改造，加之村镇规划管理的滞后及不科学，造成了新宅基占地量大、布局散乱，形成了“空心村”。其次是农村宅基地本为集体所有，村民只拥有其使用权，但有的村民离开该集体后，本应由集体收回的宅基地却因为房屋的存在而无法收回，这样造成了城镇用地增加，而农村建设用地却不减少的状况。第三是农村宅基地管理制度的不完善及监管手段的低效。当前，法律层面对闲置宅基地缺乏相应政策，同时由于管理不严、执法力度乏力，对一些违法用地存在以罚代拆、一罚了之的现象，给制止违法占地带来了不利影响。 2.2 县、乡、村宅基地管理错位、缺位、失位
农村宅基地管理的错位、缺位和失位问题，原因首先是现行法律法规未赋予主管部门强制执法手段。很多宅基地违法案件，即使做出了拆除非法建筑物恢复土地原状的处罚决定，但执行起来却相当困难。其次是法律体系不完善，与执法实践不配套、难操作。《土地管理法》第七十六条规定：“对擅自将农用地改为建设用地的，没收在非法占用的土地上的建筑物和其他设施”，但如何实施没收？没收后如何处置？都是实践中难操作的问题。第三是地方行政干预导致执法“人情化”。发现违法建房时，往往碍于情面或迫于压力，有时睁只眼闭只眼。第四是由于种种原因，基层土地管理部门执法偏软，罚款了事的现象较多，近几年更陷入了罚不能罚，拆又拆不了的尴尬境地。第五是对土地违法中的干部责任追究缺乏有力法律支持，致使镇、村干部在土地违法问题上相互包庇、纵容，从而使土地违法行为得不到严厉惩处。第六是当地政府在调处农村宅基地纠纷中作用明显失位，存在着依赖国土资源部门的心理，怕作为和不作为问题突出。 3 对策及建议
3.1 完善农村宅基地法律体系，提高依法管理水平
当前农村宅基地退出机制，补偿机制等问题还未在法律层面规定下来，这样就必须完善农村宅基地法律体系。要明确收回闲置宅基地是人民政府及国土资源部门的重要行政行为，明确基层国土资源部门为收回宅基使用权的执行主体；要制定收回补偿办法，对建新不拆旧及符合被收回条件拒不配合收回的村民，规定出制裁措施；对超面积建房的要建立强制退还机制；要建立土地违法行为的惩处责任追究机制，等等。 3.2 建立规范的农村宅基地市场，鼓励依法合理流转
农村宅基地流转体现了合理利用土地的要求，有利于集约利用土地资源。要建立政府管理下的农村宅基地市场，允许村民对其依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内流转，要明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地。 3.3 积极调整村庄结构，加快农村社区建设步伐
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目前农村居民点分布散、规模小、生活基础设施缺乏，要坚持和把握“尊重群众意愿、规范建设行为”、“试点先行、科学规划”等原则不断调整村庄结构，加快农村社区建设力度和步伐，提高土地利用率。
3.4 实行宅基地有偿使用制度
要引入市场经济机制，实行农村宅基地有偿使用制度，消除群众“不占白不占”的心理心态，有效遏制多占、乱占、抢占、“一户多宅”等土地浪费现象，调动村集体管理宅基地的积极性，为新农村建设筹集资金。 3.5 积极探索推行宅基地置换制度
农村宅基地置换，就是在坚持依法、自愿、有偿的前提下，村集体通过整合、盘活宅基地获取建设用地指标，政府对建设用地指标进行有偿调剂获得发展空间的制度。具体实践中，应做到“政府主导，科学谋划”、“村民自愿，强化领导”、“发扬民意，统一管理”等工作。 3.6 赋予执法人员强制执法的手段
当前，虽然《土地管理法》规定了执法监察人员可行使的一些权力，但没有对行使这些权力作出具有强制力的保障规定，因而非常需要法律赋予有效的执法手段，把非法占地行为制止在萌芽。具体执法实践中，不仅要以事实为依据，以法律为准绳，更要以落实为关键。要切实做到执法必严，违法必究，严格履行职责，正确行使手中的权力，杜绝“以罚代法”、“以罚代批”。
作者简介：殷宝湘（1968-），男，山东沂南人，助工，主要从事国土资源管理工作。