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畜禽养殖粪污综合利用实施方案
近年来,猪-沼-果生产模式已经成为解决畜禽养殖污染的有效途径，但该生产模式完全依赖政府投入的融资方式可能带来政府财政资金的低效率，因此迫切需要在政府引导下探索新型融资模式。
公共私营合作制( PPP) 是当前公共服务供给方面增长最快的一种融资机制，主要应用于大型基础设施建设方面，没有在沼肥转运领域应用的先例。作者根据蒲江县利用 PPP 模式的试点经验，通过对蒲江案例进行成本-效益分析，探讨沼肥转运 PPP 项目的经济可行性以及所产生的环境效益，并在此基础上提出制度改进建议，以期为农村畜禽养殖粪污综合治理提供新的思路。
急切需要在政府引导下寻求新型融资模式 形成有效的个体养殖户畜禽粪污治理方式
2014 年,我国畜禽养殖业的化学需氧量、总氮和总磷排放分别占农业源总排放的 95. 17%、63. 37%和 76. 85%。另有研究预测,到 2020 年,我国畜禽业污染排放将较 2007 年增加 37%。大量的畜禽粪便未经处理直接排放,严重污染空气、水体和土壤,甚至危害畜禽及人体健康。
目前,针对畜禽粪污污染处理技术及资源化利用的研究较多 ,且多聚焦于规模以上养殖场,对于个体养殖户关注较少。
据统计,2014 年养殖专业户化学需氧量、总氮和总磷排放量占畜禽养殖业总排放的67. 79%、46. 53%和 37. 96%。可见个体养殖的污染物排放量在畜禽养殖业总体排放上占有较大比例。
目前,国内外公认的治理畜禽粪污的有效方式是基于完整营养循环的猪-沼-果生产模式,即将沼肥运输到果园进行还田处理。
有研究已经对猪-沼-果生产模式的工程技术流程进行了探索,但鲜有针对模式可行性及制度保障方面的研究成果。所见案例只是从建设、运行管理成本及资金筹措方式上进行简单阐述,且建设及运营费用主要依靠政府的财政投资。政府既是政策的制定者和监督者,也是服务的生产者。这种政企不分、政资不分的情况容易导致生产效率低、产品质量差、耗费成本高等问题。因此,急切需要在政府引导下寻求新型融资模式,形成有效的个体养殖户畜禽粪污治理方式,避免粪污乱排,污染环境。
2014 年,我国大力提倡 PPP 融资模式,国务院、国家发展和改革委员会及财政部先后出台了一系列关于推广 PPP 模式的指导性文件,使 PPP 模式在我国以政府融资的法定模式登场亮相。
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目前,我国的 PPP 模式主要应用于大型公共基础设施建设方面,在农业领域也多集中于灌溉基础设施、大型农产品交易市场和农田耕种设备等农业基础设施方面,鲜少应用于基础设施建设外的其他领域。
2015 年,四川省蒲江县首次将 PPP 模式引入农村畜禽养殖粪污综合治理领域,以期为该领域寻找到有效的融资手段。笔者依托该案例的调研数据,通过成本-效益分析,研究 PPP 在猪-沼-果生产模式中的实施效果,考察该模式的可行性。
以下为文章主体内容 ? 研究方法
自 2015 年开始,四川省蒲江县开展利用 PPP融资模式实现粪污资源化利用的试点工作,这是国内首次将 PPP 融资模式引入猪-沼-果生产模式,也是对该领域引入新型融资模式的有益尝试。在现有 PPP 政策的基础上,四川省财政和农业部门对畜禽粪污利用项目进行了针对性的制度调整,以确保项目的可持续运行。
笔者以蒲江县畜禽养殖状况为依托,收集了当地利用 PPP 模式实现粪污资源化利用试点工作的基础数据。在此基础上,从整个项目的经济可行性和污染物减排效率 2 个方面建立成本-效益指标体系,分析沼肥转运不同环节( 包含合作伙伴和种植户) 的利润状况、项目的环境效益以及财政资金的使用效率,探讨沼肥转运 PPP 项目的可行性。
(一)PPP 项目运营过程的成本-效益 指标体系构建
合作伙伴角度的成本-效益指标体系: 通过合作伙伴转运一次沼肥的成本和收益( 表 1) ,分析合作伙伴的盈利情况,探讨沼肥转运 PPP 项目的经济可行性。指标主要依据转运过程中发生的成本和收益进行设计,成本主要包含抽渣车的折旧及运营费用,收益主要来源于种植户购买、政府补贴以及养殖户为粪污清运所缴纳的费用。种植户角度的成本-效益指标体系: 通过建立种植户的成本-效益指标体系( 表 1) ,观察农户的收入状况及补贴在利润中的占比,由此判断若政府补贴撤出后该 PPP 项目的可持续性。指标主要依据种植过程中产生的成本和收益进行设计,成本主要包含种植中使用的农药、化肥、沼肥、人工及生物防治技术费用等,收益来源于农产品销售收入。
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(二)污染物减排的成本-效益指标体系构建
从利用财政资金实现污染物减排的效率角度设计成本-效益指标体系( 表 1) ,以此来评价该项目所产生的环境效益及财政资金使用的有效性。已有关于个体养殖户畜禽粪污治理的案例涉及财政资金的投入及污染物减排效益 ,笔者通过对比蒲江案例和已有案例的成本-效益指标,分析该 PPP项目污染物减排效率及所投入财政资金的使用效率。指标主要依据单位财政资金所产生的减排效果进行设计,包含财政资金的投入状况、粪污的处置情况以及主要污染物减排量等指标。
? 案例分析 (一)养殖现状
蒲江县是成都市的西南门户,是全国生猪调出大县,全县生猪养殖户共计 28588 户,常年存栏生猪45万余头,年出栏生猪100万头,年产粪污约120万 m3。其中存栏生猪50头以内的有24734户, 50 ~ 500头的有3839户, 500头以上的有15户。即蒲江县的养殖方式主要以散户和专业户为主。
(二)项目实施背景
畜禽粪污既是农村重要的面源污染源,也是农业生产上非常重要的有机肥来源。随着畜禽养殖数量的不断扩大,畜禽粪污的排放量也在逐年增加。因此,加强粪污治理,推进粪污资源化利用日益紧迫。但是由于蒲江县养殖户规模小,数量多,粪污收集成本高,导致污染物只能就近排放,对当地人居及生态环境造成不良影响。为了保护生态环境,同时实现畜禽粪污的资源化利用,个体养殖户需要另辟蹊径,因地制宜地寻找有效的粪污治理途径。
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2014 年,四川省提出利用 PPP 模式推进畜禽粪污的资源化利用。《四川省财政厅推进政府和社会资本合作( PPP) 试点工作推进方案》( 川财办[2014]26 号) 提出在各地自愿参与的原则上,积极开展试点工作,支持社会力量参与畜禽粪污“减量化、无害化、资源化、生态化”综合利用。
2014年，四川省农业厅和财政厅联合印发《关于印发〈PPP 模式推进农业面源污染防治畜禽粪污综合利用试点工作方案〉的通知》( 川农业〔2014〕174 号) ,确定蒲江县为首批 PPP 试点县( 区) 之一。
2014 年 12 月,蒲江县农村发展局和财政局联合印发了《关于报送2015 年 PPP 模式推进畜禽粪污综合利用试点项目实施方案的请示》( 蒲农报〔2014〕93 号) ,提出在蒲江县选取 6 个乡镇开展试点工作。该项目由县农村发展局主导,结合当地种植业的发展状况,采用依托 PPP 模式推进粪污回田的治理思路解决粪污处置问题。
项目期限为1年。
到2015年底项目期结束,6 个试点乡镇共完成10. 1万m3 粪污转运回田工作,涉及生 8. 38万头。
(三)项目实施内容 项目实施要点
遴选合作伙伴: 乡镇政府按照公开、公平、公正的原则，通过农业部门 把关、专家评审、受益群众评价及公开招标等方式,组织遴选抽施粪合作伙伴。合作伙伴指既负责个体养殖户的粪污收集、运输及储存,又负责向种植户提供沼肥的合作企业或个人。
合格的抽施粪合作伙伴一般应该具备以下几个条件: 一是信誉良好; 二是具备沼肥处理、储运、购销能力和相当的技术、资金保障; 三是有规范的组织运作程序,完善的内部管理机制、服务机制和风险防范机制。
目前,6 个乡镇共筛选了 8 个合作伙伴,由县农村发展局代表政府和 6 个乡镇分别签订责任书,并以村为单位和合作伙伴签订合作协议。
购置服务车辆: 合作伙伴根据所负责区域的粪污清运需要,购置抽施粪车辆。根据调查显示,抽施粪车辆一般为整装车。该种车型由于可以上户和入保,因此可以享受 PPP 项目补贴。合作伙伴可以凭借购车凭证、上户及入保手续向当地政府兑付。每辆车的购车成本为 15 万 ~ 16 万元( 容量为 5m3 ) ,其中政府 PPP 项目补贴 5 万元,合作伙伴自筹10 万~11 万元。
建设粪污储存池: 考虑到沼肥使用的淡旺季( 4—9 月为淡季) ,全县拟修建 12 口 200 m3 的田间粪污贮存池,便于转运后粪污的临时储存。该贮存池实际修建成本约为每口 5. 5 万元,其中财政补贴2 万元,其余由镇村自筹,产权归镇村
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所有。在实际操作中,储存池规格及数量可以由各村自行决定,但每村 PPP 项目补贴则固定为 4 万元。例如大塘镇洪福村修建一口 500 m3 的贮存池,其中村政府自筹 12 万元,PPP项目补贴 4 万元,共计 16 万元。
建立台账管理体系: 各村建立运输环节的台账管理体系,试点乡镇每月要根据台账信息对粪污产生及再利用情况进行抽查,核实台账记载任务量的真实性,并向县农村发展局和财政部门汇报。最后,由县财政部门根据台账信息及补助下发时间兑现财政补贴。
资金筹措机制
蒲江 PPP 试点项目计划投资 565. 625 万元,其中四川省财政补贴 250 万元,县级政府配套资金12. 5 万元,合作伙伴自筹 303. 125 万元。2015 年,四川省财政厅决定给予蒲江县 250 万元财政补贴,支持其利用 PPP 模式推进畜禽粪污的资源化利用。此次财政资金以运输成本补贴为主,对于畜禽粪污的运输工具及粪污临时储存设施给予适当补助。其中,运输成本补助不超过 20 元˙m-3 ,临时储存设施及运输设备补助不超过财政补助资金的 20%。由此,蒲江县规定,将 201 万元财政补贴( 250 万元的 80%) 用于补助运输成本,余下的 49 万元用于抽施粪车辆的购置和临时储存池的建设补贴。其中,购置5辆4m3的抽渣车,每车补贴5万元,共计25万元; 修建 12 口 200 m3 的田间粪污贮存池,每口补贴 2 万元,共计 24万元。
(四)PPP 项目运营过程的成本-效益分析
该研究在农业部“一控两减三基本”调研工作的基础上整理完成。蒲江 PPP 项目调研共涉及 6个试点乡镇中的 3 个,包括朝阳湖镇、鹤山镇及大塘镇。
合作伙伴角度的成本-效益分析
根据表 1 中的成本-效益指标体系对合作伙伴的成本-效益进行分析。以蒲江 PPP 项目中鹤山镇万雄猪业专业合作社为例,该合作社是鹤山县 3 家中标的服务队之一,经过台账查询,该合作社每年的转运量为13168. 4 m3 ,共有抽渣车 2 辆,皆为容量7m3的抽施粪车,由合作社购买。
表 2 记录了每辆车每年的成本、收益及利润 ,由此可知，万雄合作社每年每辆车的净收益为 2. 56 万元,每 1m3 沼肥净利润为 3. 89 元。结合实地调研和上述计算结果看,若完成全部 10. 1万m3 沼肥的转运工作,平均利润可达 63 万元。