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根据表 1 中种植户的成本-效益指标体系对不同的作物品种进行成本-效益分析( 表 2) 。调查显示,蒲江县主要种植 3 种作物,包括柑橘、猕猴桃和茶叶,其中柑橘又分为 3 个品种( 清见、春见和不知火) 。根据作物种植的成本和收益测算,清见利润为2.8万~12.3万元˙a-1˙hm-2,春见和不知火利润为6.6万~22.65万元˙a-1˙hm-2;猕猴桃利润为13.56万~25.13万元˙a-1˙hm-2;茶叶利润为10. 37 万 ~ 18. 83万元˙a-1 ˙hm-2 。由于沼肥对于化肥的减量替代( 根据当地经验,为了保证产量稳定,只替代实际化肥用量的一半) ,柑橘和茶叶 2 种作物可以每年节省化肥使用成本 4 500 元˙hm-2 ,茶叶由于其本身化肥使用量少,所以沼肥的使用成本几乎与化肥节约成本持平。
有研究表明对土壤进行沼肥处理可以实现增产增收,6 a 产量可以提升60%。如果可以实现增产增收,清见利润可达8. 25 万 ~ 21. 75 万元˙a-1 ˙hm-2 ,春见和不知火利润为14.25万~38.55万元˙a-1˙hm-2;猕猴桃利润为24.36万~41.55万元˙a-1˙hm-2;茶叶利润为18.45万~31.05万元˙a-1˙hm-2。此外,由于化肥的减量使用,每年还可以减少一定污染物的排放量。根据平均水平计算,由于沼肥的使用,每公顷地复合肥使用量大约减少 1500 kg。按照复合肥全氮质量分数( 15% ~ 30%) 及茶叶、柑橘的全氮肥料流失系数( 0. 536) 计算,蒲江县
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673. 33 hm2土地的氮素排放量将减少 81. 2 ~ 162. 4 t。
目前,蒲江县大部分种植户耕种土地面积为0.33~2hm2,且同时种植2~3个品种。据调查结果统计,种植户净利润约为 10. 5 万 ~ 13. 5 万元˙a-1 ˙hm-2 。按照当前的补贴力度,种植户每购买 1m3沼肥,政府补贴10~20元,即每1hm2节约1 500~3 000 元( 按照沼肥施用量为 150 m3 ˙a-1 ˙hm-2计算),占1hm2土地净利润的1.1%~2.9%,比例较小。
(五)污染物减排的成本-效益分析
2015年底,蒲江PPP项目实现了10.1万m3粪污的有效回田,按照文献计算,当年可减少畜禽粪污 COD 排放 5071 t,总氮排放 546 t,总磷排放54. 9 t。通过对比蒲江项目与既往案例的污染物减排效率( 表 3)发现,蒲江项目使用既有案例一半的财政资金实现了既往案例 10 倍的减排效果,蒲江项目的资金使用效率是既往案例的 20 倍以上。由此证明,相较于全部依靠政府投资的既往案例,利用PPP 融资模式的蒲江项目不但可以产生更大的环境效益,还可以节约财政资金,提高资金使用效率。
? 讨 论
(一)PPP 模式 ( 图 1) 主要适用对象为农村个体养殖户和以经济作物种植为主的种植户,特别针对南方农村地形复杂、村民居住分散、有较强烈的沼肥还田意愿以及沼肥转运成本较高的情况。
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在该案例中,沼肥转运 PPP 项目的实施不仅可以带来稳定的经济效益 ,产生较好的社会、环境效益 ,还可 以提高政府财政资金的使用效率,为农村畜禽养殖户粪污综合利用提供切实可参考的经验。该项目盈利性好,但是转运环节的成本相较于沼肥售价仍旧偏高。按照当前的运输成本核算,政府每 1m3 补贴10 ~ 20 元,占市场转运价格的 25% ~ 53%。此外,补贴在种植户每年净利润中占比仅为 1. 1% ~ 2. 9%,说明如果政府补贴退出,在维持合作伙伴利润不变的情况下,种植户有能力承担这一成本。
(二) 综合国内外成功的实践案例，PPP 项目具有资金需求量大、风险合理分担、利润稳定可控以及项目长期可持续等特点,因此主要应用于基础设施建设领域。
目前,国家针对大型基础设施和服务的 PPP 项目已经出台大量指导意见,但对农村畜禽粪污综合利用领域并没有明确可以借鉴的成功案例。该研究所分析的蒲江案例正是对该领域引入PPP 模式的一次尝试。案例通过对已有政策做有针对性地调整,提出了沼肥转运服务领域的 PPP 模 式指导政策,为该领域PPP 项目的顺利实施提供了制度保障。
依托项目重构责任主体。在政府将畜禽粪污转运服务整合成 PPP 项目前,政府需要直接和单个种植户及养殖户对接,数量多导致行政成本高,造成政府行政效率低下。蒲江案例借鉴基础设施建设领域 PPP项目的经验,将 PPP 模式引
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入沼肥转运领域后,政府不再直接对接农户,可以通过合同将责任移交给合作伙伴,政府的角色从服务的直接提供者转变为项目的监督者,督促合作伙伴完成合同目标并为其提供良好的政策环境,比如制定PPP 项目实施方案、确定财政补贴范围及方式、对合同执行情况开展绩效评估、监督沼肥市场价格等; 合作伙伴则需要与辖区内的农户对接,确保粪污的及时清运及防止粪污偷排,保证合同目标的顺利完成,比如与种植户协商沼肥价格、建立沼肥转运管理台账、对养殖户粪污储存情况进行日常巡查等。PPP 模式的引入不仅可以借助市场优势提供优质的服务,还能降低行政成本,帮助政府高效的完成任务目标。
明确公私双方权利义务。传统 PPP 模式中,政府与私人之间是优势互补、风险分担、利益共享的关系。政府需要与社会资本保持良好的协作关系,为其提供公平稳定的政策环境。社会资本则需要依靠自身先进的技术和多渠道的融资手段,确保公共服务高质量的供给。但是在沼肥转运服务中,由于沼肥转运队伍发展较晚,自身能力不足,需要政府额外支持。因此,该案例中政府不仅通过财政补贴支持转运设施采购,还通过合同条款规定了服务队伍的择选标准,引导合作伙伴加强能力建设。
探索出资形式及规模。传统 PPP 项目的社会资本通常是通过公开招标、竞争性谈判等方式获得合作资格的国企、民企和外资企业等大型经营主体,自身资金实力雄厚,或者可以通过其他渠道整合市场资源,因此政府投资比例较小,占比 17. 7%。沼肥转运服务项目的合作伙伴通常是个人或者合作社,资金有限,需要政府对前期的设备投入进行补贴。此外,针对经营收费不足以覆盖投资成本的情况,该案例借鉴PPP 准经营性项目的模式,采用授予特许经营权和附加部分财政补贴的方式,保障投资者获得合理回报。所以,该案例中要求政府投入较大,占比为 46%。补贴方式包括一方面通过“补建设”帮助建立抽施粪服务队伍,另一方面通过“补运营”帮助降低运输成本,以此降低沼肥价格,培育农户的用肥习惯。
确保补贴政策的高效率。一般认为,补贴政策容易滋生“骗补”行为。而该案例中,政府部门通过明确财政补助的标准、范围及资金兑现方式、时间 ,规范补贴环节设计; 通过开展绩效评价,核准转运数量、补助范围、补 助对象及补助额度等信息 ,考核补贴效率; 通过建立信息台账,定期向社会公布沼肥转运信息,接受社会监督。因此,完善的补贴发放及考核监督机制为补贴的有效实施提供了良好的制度保障。
但是 PPP 模式在沼肥转运领域的应用尚处于试验阶段,所以项目设计和实施还存在挑战。
首先,沼肥转运领域如何选择合作伙伴。合作伙伴在项目中占据重要地位,是连接政府和农户的重要纽带,也是项目实施成败的关键。合作伙伴不仅是项目
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的实施者,同时承担着项目改进的重任。所以如何选择合作伙伴,建立怎样的择选标准还需要在实践中不断总结经验。
二是合作伙伴对政府依赖性较强。沼肥转运项目中的责任主体一般都不具备雄厚的资金实力,能力和技术相对欠缺,需要政府加大支持力度。比如该案例中需要政府补贴购置抽施粪车辆等。相比于基础设施领域社会资本的强自主性,合作伙伴对于政府有很强的依赖性,所以探索能力建设新形式,减少对政府的依赖,成为该领域应用 PPP 模式的又一挑战。
三是要多方位查漏补缺,努力完善制度建设。由于该项目第 1 年实施,以前并没有可以过多借鉴的经验,所以在制度设计上可能会出现不可预知的风险,这一点还需要根据蒲江案例的经验进行细致的总结和改进。
(三) PPP 项目的实施除需要捋顺自身的制度设计外,还需要政府部门的有效监管。一方面需要对合作伙伴加强监管,防止其利用特许经营权抬高沼肥价格。另一方面需要对养殖户加强监管,防止违法偷排,这一点也正是进一步控制农业面源污染的瓶颈。该案例中,政府设置了项目运行状况、沼肥转运距离和农户满意程度等指标,并据此适时调整沼肥价格,防止价格过高伤害农户利益。另外,针对农村个体养殖户分散程度高、监管难的特点,政府在合同中规定: 合作伙伴需要定期对其负责区内个体养殖户进行巡查,督促养殖户及时联系清理畜禽粪污。如果某区域经媒体曝光或相关部门抽查发现存在违法排污,将对合作伙伴进行相应处罚。
? 意见与建议
(一)进一步完善制度设计 推动畜禽粪污有效还田
为建立 PPP 模式持续运营机制,需要进一步完善制度设计。
首先,农业部门、财政部门和合作伙伴要签订合作协议,共同确保转运任务顺利完成。农业部门主要负责核定合作伙伴转运沼肥数量及收益情况,合理确定补助标准,确保合作伙伴获得合理稳定的利润; 制定沼肥还田利用标准,确保沼肥回田效率。财政部门主要配合农业部门对合作伙伴转运任务量进行核定审查,确保任务顺利完成。合作伙伴不仅需要按照合同要求及时高效地提供沼肥转运服务,还需要提升自身能力建设,形成更专业化的服务团队,增加自身优势;
其次,加强项目资金专账管理,确保资金使用的安全高效;
再次 ,根据任务完成情况，研究补贴发放时限，保证农户及时享受政府补助。合作伙伴建立专账,对财政补贴资金专项储存、管理和使用;
最后,建立并完善沼肥配送档案和台账,详细记录沼肥配送数量,并对填报信息的真实性负责。
(二)加强补助环节研究 逐步建立动态补贴机制