PPP产业发展基金的设立运作分析
万文清 朱兰俊丹
作者简介：万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司副总经理，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员；朱兰俊丹，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部研发管理中心副总监，现代研究院研究员。
摘要：为加强对地方政府融资平台公司及其债务的规范管理，中央自2010年起发布了新预算法、国发〔2010〕19号文、国发〔2014〕43号等一系列文件，尤其是2017年以来最新发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），使得地方政府依托平台公司的融资受到限制。本报告基于此背景，分析当前PPP产业发展基金的基本情况，结合某市PPP产业基金运作方案，为设立城市PPP产业基金运作提供操作路径和参考价值。
关键词：PPP产业基金 基金运作 基金募集
一、PPP产业发展基金概况
PPP产业发展基金是以基金形式直接或间接投资PPP项目的基金，一般通过股权或股债联动投资于地方政府纳入到PPP模式下的项目公司，由项目公司负责项目的设计、建设、运营，政府根据协议授予项目公司一定期限的特许经营权，在基金存续期限届满时通过股权回购、股权转让或PPP资产证券化实现基金的退出。
据不完全统计，目前我国PPP基金总规模已经超过8000亿元，发起人覆盖财政部、省市地方政府、金融机构、大型央企、民营上市公司等PPP行业的重要利益相关者。
根据不同发起人发起PPP产业发展基金的职责、定位和基本诉求，目前已经成立的PPP基金类型可以划分为两种不同导向模式：PPP
引导基金和PPP产业基金。本文重点分析PPP引导基金的发展情况及存在的问题，并结合具体案例，以政府推动城市发展为视角，提供设立城市PPP产业基金的实操路径。 （一）PPP引导基金发展情况
PPP引导基金是指由政府出资发起，政府独自组建或与社会资本合作组建的，主要发挥政府引导社会资金参与到基础设施和公共服务设施领域PPP项目投资的基金组织方式。目前财政部和部分省市级政府均发起成立了相当规模的PPP引导基金。
表1：我国部分已成立PPP引导基金 级别 国家级 成立时间 2015 2016 2015 2015 2015 2015 省级 2015 2016 2016 2016 2015 2016 2016 市级 2016 2016 2016 2015 发起机构 财政部 财政部 河南省财政厅 江苏省财政厅 云南省财政厅 四川省财政厅 贵州省财政厅 山西省财政厅 福建省财政厅 浙江省财政厅 河北省财政厅 孝感市 青岛市财政局 遵义市 吉林市财政局 杭州市 宁波市财政局 基金名称 中央引导示范性PPP基金 政企合作投资基金 河南省PPP开发基金 江苏省PPP融资支持基金 云南省PPP融资支持基金 四川省PPP投资引导基金 贵州金砖PPP省级母基金 山西省改善城市人居环境PPP引导基金 福建省PPP引导基金 浙江省基础设施投资（含PPP）基金 京津冀协同发展基金 孝感市PPP发展基金 青岛市PPP发展基金 遵义市PPP投资引导基金 吉林市PPP引导基金 杭州市PPP城市建设基金 宁波市PPP投资基金 基金规模 500亿 1800亿 50亿 100亿 50亿 50亿 200亿 144亿 200亿 100亿 100亿 30亿 300亿 50亿 50亿 1000亿 250亿 根据对不同层级政府发起设立的PPP引导基金的细致分析，发现PPP基金的同质性特点十分明显，结合财预[2015]210号文的最新要求，在实际运作过程中通常采用如下模式。
金融机构等社会资本 优先级 普通 合伙人 基金管理机构 或管理人 财政或委派出资代表 劣后级 PPP引导基金（有限合伙或契约制） 优先或劣后 金融机构等社会资本 优先级 PPP子基金1 股权或 股债结合 方式投资 股权或 股债结合 方式投资
中标社会资本 政府出资主体 股权投资 PPP项目公司
（二）PPP引导基金存在问题
虽然政府设立PPP引导基金的初衷在于发挥财政资金的杠杆撬动作用，引导社会资本参与地方政府基础设施和公共服务投资，但在在实际运作过程中以下问题值得注意。
1、政府出资引导效果欠佳
针对政府付费为主的公益性项目，政府财政实力和项目回报水平才是吸引社会资本参与投资的关键要素，社会资本本身不是很关注项目公司中的政府出资份额。按照最低资本金和政府参股要求，引导基金代替政府出资部分占整体建设资金的比重一般不超过15%，对社会资本参与项目的决策工作的影响远远小于银行项目贷款的可获得性。
目前许多引导基金是项目采购完成之后再切入沟通投资事宜，多属于事后参与引导。
2、募集资金过程中的合规性问题
按照最新财金[2017]50号的要求，“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”，但银行等金融机构以低成本方式参与引导基金普遍要求政府方必须有相应的保证性措施（如回购或担保），存在违规操作嫌疑。