刚果欠债案引出的人大释法
——2011年宪法事件述评
【摘要】香港终审法院在今年6月份就刚果民主共和国负债而引发的外交豁免权案件，决定请求中国全国人大常委会，解释《基本法》第13条与及19条的内容。这是首宗由香港终审法院主动提出的“人大释法”案件；也将是香港回归以来第四次的“人大释法”。8月份中国全国人大常委会委员长会议全票通过，对香港《基本法》第13条第一款及第19条进行解释，香港要跟随中国，给予刚果民主共和国享有绝对外交豁免权。此案为2011年十大宪法事件之首，本文予以归纳和简评。
一、前言
2002年我刚上大一，第一学期学校就开了宪法课，一学期的课上下来，宪法理论和案例都学了不少。期末恰逢北京的严冬，和南方来的同学走在校园的路上，他问我，宪法和你们北京的太阳有一个共同的特点，你说是什么？我不解，他说，都他妈的形同虚设??
2006年毕业后复习司法考试，上网看有关宪法的文章，看到西北政法学院的著名照片——一本宪法上面顶着一个地球的雕塑，评论是宪法顶个球??
2011年在职研究生又开始新一轮对宪法的学习，再次上网搜索相关宪法的内容时心里也有一些起伏，也想知道这些年宪法意义上的中国法制发展如何，这次目光放到了香港，铺天盖地对于“人大释法”的评论吸引了我的眼球。
二、事件起因
这宗案件的起因是，刚果民主共和国在上世纪80年代，向南斯拉夫Energoinvest公司借钱发展水电工程，其后无法履行协议，经仲裁后须赔偿。而美国对冲基金FG Hemisphere Associates LLC，则以低价购买了该债务。该对冲基金在2008年获悉，属于中国国企的中铁股份有限公司及其三间子公司，在刚果取得采矿权，并会支付一笔“入场费”，因此就到中铁的上市所在地香港上诉，要求香港的法院颁发命令，要求刚果将这笔2亿美元（约2亿4600万新元）的款项用作抵债。
原审时刚果政府向香港法院提出“国家豁免权”，指出一个主权国在未获同意下，不受另一个主权国法院的管辖。法官认同有关“绝对主权”，判基金公司败诉。原告其后提出上诉，上诉庭的法官认为，香港的普通法应该采用“相对主权”看待案件，即使涉及两个主权国，但水力发电融资协议及采矿等“入场费”，是商业行为，因此改判原告胜诉。
刚果于是上诉至香港终审法院。在终院进行处理期间，北京曾向港府多番施压，强调“刚果案”涉及中国的外交政策，香港终院无司法管辖权，也无权处理。中国外交部驻港特派专员更提出警告：若香港在外交豁免权安排上与北京立场不一致，将对国家利益造成深远影响和严重损害。
但香港司法界当时坚持，应尊重《基本法》总体保留原有香港法律制度的大原则。面对将出现的“人大释法”，FG Hemisphere Associates LLC的代表大律师指出，香港终院应独立地裁定法律问题，以确保香港回归前后的司法稳定，否则，只会损害香港的国际金融中心地位及一国两制。
结果，香港终院在最后判决书中指出，这宗上诉涉及国家豁免权的性质及范围，而《基本法》第13及第19条中，涉及的“国防”、“外交”等国家行为等字词，并不清晰。另外，“国家豁免权”根据正确的解释，是否属于第19条的范围，也是可争辩的问题。因此，决定提请
1
“人大释法”，等待人大常委会解释后，才恢复排期审讯案件。
三、各界反应
香港律政司欢迎终院就“刚果案”提请“人大释法”；而司法界昨日也大部分认为，终院的做法正确。专门研究香港《基本法》的中国政法大学教授廉希圣认为，这次香港终院提请“人大释法”有需要。“因为它现在这个界线不清楚，比较模糊；怎么处理，你必须有个说法才行。你香港方面拿不定这个主意，只有请求人大常委会来就这个事情做个说明，以后再遇到这个问题，就按照这个办法。”
港区人大兼基本法委员会委员谭惠珠及黄玉山均认为，有关做法罕有，但属恰当。而根据《基本法》第158条，港法院可请人大释法。黄玉山认为，香港不应对“主权豁免”采取与主权国不同的立场。谭惠珠就表示，香港法院无权决定国家外交或国防事务。本身是律师的民主党主席何俊仁赞成这次“人大释法”，但强调人大常委会在释法时需审慎克制，以免一些有国家资本的公司，利用豁免权逃避法律责任。作为资深大律师的公民党立法会议员汤家骅也认为，这次“释法”有必要。他说：“过往我们为何对于释法有较大的意见呢？是因为特区政府从来都没有依从基本法第158条的程序。”
但同样是资深大律师的公民党党魁梁家杰则认为，其实毋须释法，因为相信香港奉行的普通法可以处理。中国全国人大常委范徐丽泰认为，案件不是纯商业行为，而是涉及“外交豁免权”至何程度，而终院提请“人大释法”只是依照法律办事，不会影响香港司法独立。至于何时才可以进行“人大释法”？范徐丽泰估计，因为时间较紧急，未必可赶及在本月底的人大常委会议中处理。
四、背景资料——在此之前香港曾三请“人大释法”
1、1999年解释港人大陆子女“居港权”
香港终院就“吴嘉玲案”宣判：所有香港永久居民在大陆所生子女，不论有否单程证，不论婚生或非婚生，不论出生时父或母是否已经成为香港居民，均拥有居港权。特首董建华提请“人大释法”，人大常委会作出解释：只有获批单程证香港永久居民在大陆所生子女，才享有居港权。
2、2004年解释实行普选前的选举办法
人大常委会释法决定，2007年第三任行政长官选举不实行普选，及2008年第四届立法会选举中功能团体和分区直选产生的议员各半的比例维持不变，立法会对法案议案的表决程序照旧。在此前提下，行政长官和立法会的具体产生办法，可按照基本法有关规定作出符合循序渐进原则的适当修改。
3、2005年解释曾荫权任期为董建华的“余下任期”
署理行政长官曾荫权请求国务院，提请全国人大提出就《基本法》第53条有关新的行政长官的任期，作出解释。人大常委会对释法问题进行表决，全体委员一致通过，补选的行政长官任期为前任余下的任期。
五、最终结果
中国全国人大常委会委员长会议8月份全票通过，对香港《基本法》第13条第一款及第19条进行解释，香港要跟随中国，给予刚果民主共和国享有绝对外交豁免权。
会议在北京召开，听取了香港终审法院就刚果欠债引发的外交豁免权争议，提请解释。人大委员长吴邦国形容，这是一个很重要的里程碑，因为是香港终审法院首次按《基本法》法律程序，就中央政府管辖事务提呈人大常委会作解释。“刚果案”也是香港回归以来，第四次的“人大释法”。
2
释法草案指出，国家豁免规则属于国家对外事务的外交范畴，中央政府有权决定。根据《基本法》，中央政府也有权决定香港适用的国家豁免规则。草案又指出，香港法院对中央政府决定的国家豁免规则，没有管辖权，而香港法院有责任使用或实施中央政府决定采取的国家豁免规则，不得偏离。草案又提到，国家豁免规则直接关系到国家的对外关系，及国际权利及义务，是一种涉及外交的国家行为。香港在沿用时，需要就香港原有法律中，有关国家豁免的规则，作出必要的变更、适应、限制或例外。
六、事件简评
释法有利维护国家主权和形象，保证国家对外政策一致性，可更好发展与外国友好关系，有利《基本法》的正确理解和贯彻实施，并有利涉及的案件可顺利解决，维护司法机关权威。
国家豁免基于国家主权和平等的原则，牵涉国家对外关系和利益，因此有关规则或政策属于《基本法》中的“外交事务”。
中国法院不管辖、实际上也从未处理过以外国为被告，或针对外国国家财产的案件；同时，中国也不接受外国法院对以中国为被告，或针对中国国家财产的案件。
香港特区在自治问题上可一国两制，但在外交层面上，就只有一个立场，否则只会撕裂。《基本法》委员会副主任梁爱诗说,“释法能够解决《普通法》与内地法律的冲突，而在涉及国防和外交的事务上，‘一国’必须凌驾‘两制’上。”
香港已经回归14年，涉及主权的法律也应当理顺。另一方面，对于有学者担心“刚果案”出现“人大释法”，会影响香港的营商环境，我也认为不会，因为跨国公司到香港经常涉及的多是公司之间的生意，与国家主权无关。这次不是一个政治决定，香港的司法非常透明，“人大释法”的决定也完全尊重香港司法独立，不会冲击香港司法制度，无损一国两制的运行。
2011年12月
3