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统一俄罗斯国家形成时期的行政体制和行政改革
作者：徐彦山
来源：《历史教学·高校版》2008年第08期
[摘要]15世纪至16世纪是俄罗斯统一国家形成的时期。随着统一国家的形成和建立，俄罗斯地域不断扩大，人口迅速增长，原有的国家管理体制受到挑战。于是，伊凡三世和伊凡四世开始着手改革国家管理制度，首先是行政体制改革。
[关键词]俄罗斯，行政体制，行政改革，伊凡三世，伊凡四世
[中图分类号]K5 D52 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2008)16-0039-03
伊凡三世是统一俄罗斯国家的缔造者。伊凡三世时期(1462-1505年)建立了两种全国性的管理机构——宫廷和政厅，在此基础上形成了新的国家管理体制。
国家政权方面，这一时期俄罗斯国家的政权形式是等级君主制，俄罗斯大公和封建的领地贵族共享国家权力。大公是俄罗斯国家的君主，大公处于国家政权的核心地位，他既享有全部立法权和司法权，又享有国家机关和军队的最高指挥权。同时，大公的权力还受到波雅尔杜马的限制。波雅尔杜马又称为大贵族杜马，它是封建贵族的政权机关。波雅尔杜马的组成人员包括波雅尔、杜马贵族和杜马官员。其中，波雅尔的影响力最大，他们大都是莫斯科公国的封侯后裔。著名的俄国史学家克柳切夫斯基认为，贵族都自以为是俄国土地的所有者。他们的祖先独自掌管着俄国的部分土地，而他们则聚集在莫斯科的波雅尔杜马，一同管理整个国家。在法律上，波雅尔杜马的职能和地位并没有明确的规定。而是根据习惯法、传统或惯例，以及大公和波雅尔杜马之间实际力量的对比而有所不同。通常情况下，波雅尔杜马首先是一个立法机构，享有同大公一样的立法权力，许多重要的法律文件都是由大公和波雅尔杜马共同起草的。其次，波雅尔杜马还是仅次于沙皇的最高司法机关，许多案件的审理工作都是由波雅尔杜马负责完成。
国家管理方面，建立了两种全国性的管理机构——宫廷和政厅，在此基础上形成了新的国家管理体制。宫廷和政厅都是隶属于大公之下的办事机构。宫廷由宫廷总管负责管理，其主要的职责是管理大公个人以及国家土地的分配和使用。同时，在大公的宫廷之下还设立了某些特别的宫廷，如诺夫哥罗德、特维尔等，这些宫廷负责管理远离中央的土地。
政厅的作用类似于履行国家办公厅的职能，以至于外国人把当时的政厅首脑称为“大臣”或是“总理”。政厅的职能主要有以下三个方面：
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第一，政厅是国家最主要的财政部门。它负责管理国家金库，这里保管着国家的金钱以及贵重物品等。
第二，政厅负责国家档案和文件的处理工作，包括文件的起草、印刷以及保管等，掌管着公文处理工作的书记在政厅的日常管理中担当着重要的角色，所起的作用也非常重要。他们不是出身于名门望族，但是由于获得过良好的教育和较高的文化水平以及个人对国家的功绩而达到了较高的国家职位。
第三，政厅还是国家的外交机构，负责国家的外事活动、协助大公制定国家的对外政策等。
宫廷和政厅在统一国家的形成之初还是起到了一定的积极作用，宫廷和政厅的建立也成为后来中央行政机关——衙门的雏形。但是，这种体制对于管理庞大的国家还存在着很多的弊端，主要表现在以下几个方面：
第一，整个国家政权机构还不够发达。大公与波雅尔杜马之间、宫廷和政厅之间权力和职能的界定缺乏明确而清晰的法律规定，多数情况下是根据双方实际力量的对比来划分彼此的权限。这样就增加了政权机构和管理机构的不稳定性，不利于国家的长远发展。
第二，还保存着分封的公国和有食邑的贵族。伊凡三世从贵族中挑选人员担任城市和地方的军政长官，由当地居民供养，这种制度成为食邑制。有食邑的贵族以大公的名义执行行政、司法、财税和军事的职能。
第三，分封的公国和食邑贵族的存在使中央管理机构在地方上不被接受，削弱了中央政权对地方的领导，也限制了统一国家的形成过程。
第四，门阀制度，也就是按门第授官的制度。中央和地方官员的任命不是根据服役者的才能和业绩，而是按照门第高低来进行排位。
事实上，要有效地管理一个庞大的国家不外乎有两种方式：第一种方式是地方自治，由人民选举的地方自治机构在地方的管理中起主导性作用，与此同时这个管理机构在某种程度上要受到来自中央的监督；第二种方式是中央集权，就是从上到下无所不能、无所不在的行政权力，这种行政权力凌驾于一切可能的地方自治机构之上。许多西方国家采取的是第一种方式，而俄罗斯在伊凡四世执政时期(1533-1584年)最终选择了第二种方式。
伊凡四世时期俄罗斯国家管理方面的改革主要有：(1)召开了缙绅会议和教会会议；(2)建立了中央行政机关——衙门；(3)编制了1550年法典；(4)邑制改革；(5)特辖制改革。经过改革，俄罗斯形成了新的中央集权的国家管理体制。
1、缙绅会议。为了商讨对内和对外的重大问题，16世纪中期开始召开缙绅会议。在缙绅会议形成之初，并不存在任何明确的机构，也没有任何明确的权限范围。会议的召开、会议的
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议程以及会议人员的组成等许多方并没有严格的规定和限制，常常是出于变化之中。缙绅会议的权限十分广泛，包括选举或确认继位沙皇，核准较大的司法、行政、财政及军事改革，审议国家的对外政策及税收制度等等。缙绅会议不仅包括旧的政治势力——世袭贵族和王公，而且包括了新兴的商人、市民、农民阶层的代表。沙皇是缙绅会议的召集人，并在缙绅会议中拥有最高的决策权，沙皇行使权力可以不受缙绅会议的限制。缙绅会议逐渐取代了波雅尔杜马的地位，成为国家最高的权力机关。
宗教会议。莫斯科的都主教和宗教会议(教会的高级僧侣会议)也是参政的主体。由于当时俄罗斯人的生活，包括宫廷在内，具有浓厚的宗教色彩。因此，宗教会议作为一支相对独立的政治力量，它是皇室家族、宫廷朝政乃至整个国家所有重大事件不可或缺的参与者。 2、中央行政机关——衙门。16世纪50年代中期俄罗斯完成了中央国家机构的改造，以衙门的形式确认了中央机构的名称。改革前，俄罗斯国家的日常管理都集中在大的和地方的宫廷手中，它们的管理都是以一定的地域为界限的，中央管理机构在地方不仅不被接受，而且在地方上也没有自己的代表。改革以后，国家的管理不再是按照地域的界限来划分，而是以部门为原则来进行管理。每一种衙门都集中了某种管理职能：职官衙门，主管国家的军政事务，国家公职人员的考核、仲裁等都是职官部管辖的范围；领地衙门，管理国家土地的使用和分配；外交衙门，主管国家的外交事务；刑事衙门，掌管刑事案件的侦察和审讯工作；度支衙门，管理国家直接税和间接税的征收工作，是主要的国家财政部门；驿务衙门，管理国家驿站和交通工作。此外，除了国家衙门之外，还有宫廷和大主教衙门，这两个衙门分别属于宫廷和大主教管理体系，前者听命于沙皇，后者听命于大主教。国家衙门则直接听命于沙皇和波雅尔杜马，并由他们所任命的官员(波雅尔、御前侍臣、贵族、司书)进行管理。
3、1550年法典。1550年法典又称为伊凡雷帝(伊凡四世)法典，这部法典是在第一次举行的缙绅会议上通过的，以代替1497年法典。新法典规定将司法审判权和行政管理权进一步集中于莫斯科中央。依据新法典的精神改组中央国家机关，把过去多以地域为基础的衙门改组为以部门为基础。设立分掌各部行政事务的衙门，组成政府的官僚机构，彻底废除旧机关，并且限制大贵族和教士的课税特权。
4、邑制改革。新法典还改变了地方管理制度，地方权力转归由封地贵族、商人、手工业者和国有农民选举的地方长官(乡长、州长)，代替由波雅尔担任的食邑官。地方机关的改革削弱了波雅尔杜马的权力，使地方政府机关纳入中央集权的轨道。开始时，邑制改革推行的并不普遍，只是在部分地区实行。1549年，取消了贵族地方立法的权限。根据1550年的法典，地方的立法权转移到地方居民选举出的代表手中。1555-1556年，邑制改革实施的范围开始扩大。邑制和地方自治改革的推行削弱了封建大贵族的权力，加强了中小贵族的权限。在邑制改革的地区，经过选举的权力机关掌握在中小贵族等级代表的手中。在地方自治改革的地区，城镇居民的上层以及富裕的国有农民以及较低层次的政府职员成为权力机关的代表。 (5)特辖制改革。伊凡雷帝的特辖制改革与上述的改革是相悖的。特辖制作为一种政治、经济的管理措施和制度，其目的是在俄罗斯确立沙皇个人的专制权力。伊凡四世将全国的土地