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中国公共服务逆向民营化研究
作者：黄正群
来源：《法制与社会》2012年第01期
摘 要 受西方国家民营化改革的影响，近年我国也掀起了公共服务民营化改革的热潮。在民营化过程中，出现了一些逆向民营化的现象发人深思。十堰市公交民营化改革开启了我国首家城市整体民营化改革，具有标签的意义，但是却在五年之后被收回国有尴尬落幕，具有鲜明的“中国式”逆向民营化的色彩。因此本文就十堰市公交民营化改革失败，分析其产生逆向民营化原因并结合美国逆向民营化比较分析，引发对我国公共服务民营化未来发展趋向的思考。 关键词 十堰市公交改革 逆向民营化 合同外包 倒合同外包
作者简介：黄正群，西南政法大学行政管理专业研究生，研究方向：公共管理理论与实践。
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-102-02
2008年4月15日，十堰市发生市区公交全线停运事件，导致全市70万人的出行受到严重影响。15日下午，十堰市委、市政府决定：收回十堰市公交集团公司的城市公交特许经营权。这意味着曾计划18年而推行了5年，曾经“全国首家”、具有“标本”意义的十堰市“城市公交整体民营化”改革，正式以“夭折”结局尴尬谢幕。十堰市公交改革历程成为展现中国公共服务民营化到逆向民营化完整過程的典型代表。 一、十堰市公交逆向民营化的原因分析 (一)原部门员工受传统意识形态的影响
原是国有企业的十堰市公交公司，由于民营化改革，职工们的身份由政府正式员工转变为私人企业的雇佣员工，由原来的“铁饭碗”变成“打工仔”，这种心理落差，令大多数职工思想上难以接受，部分员工产生抵触心理。但是有关部门并没有及时调整职员的心态，导致员工为抵制即将到来的改制，2002年12月11日，爆发十堰市公交第一次停运事件。同样，后三次的停运事件也深受这种思想的影响。 (二)效率与公平之间失衡
民营企业的核心本质就是利润，而公共服务具有公益性的特征。当公共服务民营化后就导致了效率与公平的冲突。在十堰市公交民营化以后，企业获取利润的对象只有消费者和职工，加上2005年至2008年期间年年面临亏损，三年间亏损总额高达2000万，企业运营困难。由
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于公交的公益性和非营利性，公交票价受到严格制约，从消费者身上追求不到利益，这些亏损只好转移给职工。自民营化后，公司职工工资降低了20％，平均每月不到1000元，缴纳的公积金、各类保险标准也很低，公司还经常以各种名义扣职工工资，职工合法权益无法得到保障，由此造成公平与效率的失衡。 (三)政府社会责任缺失
公交属于公共服务领域，政府理应承担起社会的责任，对承担服务的私营企业给与一定的公益性补贴。但十堰市公交公司却全部承担了社会福利，包括老年人、残疾人免费乘车等，服务免费达到了7800万元，费用却全靠公司内部消化。在2005年后，油价上涨时，公司营运车辆每天共计油耗量是20多吨，导致成本激增。但是，政府没有依据国家有关政策进行补贴，导致公交集团公司经营陷入困境。同时，政府也没有落实“公交优先”的承诺，没有给予相应补贴。十堰市政府的社会责任缺失，现实版演绎了一个“甩手”政府，将社会责任“一包了之”了。 (四)政府的监管机制不健全
公共服务民营化后，政府的职能发生巨大变化，由原来的“划桨者”转变成“掌舵者”。政府由原来的亲自生产提供公共产品，变为监管为主要的职能。但是因为我国民营化正处于探索阶段，中国社会市场经济体系也处于转型阶段，因此并没建立完善的监督机制，造成了监管主体不明、监督职能的缺失。十堰市公交企业的员工2005年至2008年发生四次停运事件，相关的政府部门均没有对此作出任何行动。任由停运事件发展到无法收场的境地，一举收回国有，导致改革失败。
(五)政府诚信机制缺失
政府的立足之本是诚信。十堰市公交民营化后，政府没有信守承诺，如政府承诺对原单位公交车承包金减免、社会公益性线路亏损等都没有兑现。政府承诺未兑现是导致公司第三年开始亏损的一个因素。再者，政府因第四次停运事件，当即就决定将公交经营权收回国有。这样“朝令夕改”的举动，严重损害了政府的诚信度和公信力。 二、美国逆向民营化现状及原因分析
逆向民营化的兴起与研究源于美国。由国际市县管理协会（ICMA）对美国的民营化改革的调查研究引发学者对逆向民营化的关注，开启了逆向民营化的研究之旅。美国逆向民营化成为各国研究逆向民营化的参照物，因此我们在研究中国的逆向民营化问题时，有必要借鉴美国逆向民营化的经验教训。
（一）美国逆向民营化的现状概述
美国是开始民营化改革最早的国家之一，公共服务民营化程度非常高，其民营化项目比例最高时达到34%。但最近十几年美国逆向承包呈上升趋势。如将1992-2002这十年分为1992-
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1997年与1997-2002年两个时间段比较，发现稳定外包（27%，27%）和稳定公共生产（44%，43%）占总服务提供比例基本持平，新外包和倒外包却产生了戏剧性变化：1992-1997年，倒合同外包的比例为11%，新外包的比例为18%；而1997-2002年，倒合同外包的比例上升为18%，而新外包比例则下降为12%，倒合同外包迅速超过新外包的近一倍。表明逆向民营化已经成为美国民营化发展的一种新取向。 （二）美国逆向民营化的原因分析
针对出现的逆向民营化趋势，美国国际市县管理协会(ICMA)2002年和2007年的调查充分分析了其产生的具体原因，如下表所示：
资料来源:International City/County Management Association,Profile of Alternative Service Delivery Approaches, Survey Data,2002,2007.
结合表可知，合同外包失败的四大原因分别是：对合同外包的服务质量不满意；外包没能带来明显的费用节省；合同外包存在合同监督问题；合同规范难题。 （三）美国逆向民营化原因与中国逆向民营化原因比较分析
通过上述介绍，不难发现，美国与中国（十堰市）的逆向民营化出现原因有异同点。美国主因是质量、效率、监督、合同规范等；而我国主因为法律、监管、合同规范、质量。由于美国与我国逆向民营化的主要原因不同，可以将美国逆向民营化定义为是一种“实质型逆向民营化”；我国逆向民营化是一种“结构型逆向民营化”。 三、公共服务民营化的未来展望
美国公共服务由“公共提供——民营化——逆向民营化”的动态发展过程展示了当代西方政府改革的完整图景，预示了逆民营化开始成为国外民营化发展的一种新取向未来走向。因此，结合国外民营化新取向和中国（十堰市）“结构型逆向民营化”，我们将提出几项途径完善中国公共服务民营化改革。
(一)建立健全公共服务民营化的配套法律体系
国外众多的改革经验看，都是以立法为先导，例如美国、英国等国家都是“立法先行、改革随后”，从而依法行政，减少改革的盲目性。就中国现在而言涉及民营化的相关法律法规也仅有寥寥数部。代表为建设部2002年12月颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，从根本上讲没有国家层面纲要性的法律文献。政府必须从公众利益和作为经营方的企业利益出发，制定一套切实可行的法律规范，详细规定民营化改革从理论到实践各个方面事项。