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浅谈利用政策与法规促进我国文化产业发展
作者：邱军
来源：《传播力研究》2017年第04期
摘要：近年来我国的文化产业有了较快发展，国内的文化市场繁荣的同时，一些企业通过参与国际竞争与合作，在国际市场中赢得了一席之地。但是我们应该清楚地看到由于内在缺陷和外来的竞争的影响，我国文化产业的发展也存在着许多差强人意的地方。本文通过分析中国文化产业的现状和我们的现行政策与法规，结合国际上的一些成功范例，对于如何从政策法规的角度促进我国文化产业发展的问题，作了粗浅的探讨。
关键词：国有资本的运行；税收政策倾斜；健全相关法律；适度使用保护政策
中国的文化市场，拥有十三亿庞大的消费者和潜在消费者；五千年悠久的文明史，为当代的文化产业留下了宝贵的遗产，这些都是我国的文化产业的先天优势。然而，在享有优势的同时，我国的文化产业也面临：起步较晚、整体实力偏弱、体制桎梏、和外来的竞争激烈等残酷的现实。本文就如何通过制定和施行政策法规来促进文化产业发展这一问题，从国资运行、税收倾斜、加强立法和适度保护文化产业等方面进行了研究分析，结合美、韩等国成功范例，对于我国的文化政策与法规的建设与完善提出一些建议。 一、现状分析与对策 （一）国有资本的运行
严格意义上讲，我国文化资源的利用并不充分：产业内不少行业不仅没有盈利，反而持续亏损，依靠政府的资金投入勉强维持。对于这些行业，政府长期以来都奉行保护政策，将其视为公共部门，不断加强国有驻资。造成的结果往往是文化产业发展缓慢，资源浪费和低效率。据文化部公布的资料显示：2006年，部分地区的地方财政对文化投入占总财政投入的比重高达78.1%①。然而，这样的投入并没有从根本上增强文化市场主体的竞争力，反而在一定程度上影响了本应用于公共卫生和社会保障等方面的财政支出。
仅仅依靠政府“输血”，不能增强文化产业的“造血能力”，要促进整个文化产业自身的发展，最为根本的方式应为开放文化市场，激活文化创意企业，从而提高产业的整体实力。文化市场中的国有资本，即使其无法实现有效的盈利，也会因为其不具有“公共物品”的特殊属性，而无法受市场运行规律的有效调节。国有资本的退出，为社会资本广泛进入文化产业创造了条件，不失为促进文化产业发展的一剂良药。
中国文化产业中要实施国有资本的退出，就要走一条有中国特色的道路。原因之一是：文化行业属特殊行业，对于意识形态和国家利益有影响，从国家安全的角度出发，媒体的声音应该与国家利益相符。缺乏有效监管的资本转让，势必会对文化产业的发展产生一定的负面影
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响，同时也不利于国家的政治与经济安全。原因之二是：欧美国家拥有健全的资本市场体系，能保证市场参与的主体可以在资本市场中进行可选择地、连贯性地运营与投资，保证资本的自由流动和有机组合。而中国的资本市场相对不发达，单纯倚重资本市场交易恐怕难以实现资源的有效配置。
国有资本的退出应循序渐进，例如将国有独资转变为国有控股，企业债权置换股权等等，这些方式有利于确保文化市场的稳定，也有利于扩大国有资本的影响范围，更为重要的是这种改革方式降低了社会资本投资文化产业的门槛，使之能以参股等形式，进入到一些目前由国家垄断的行业中来，为他们提供了较为广阔的发展空间，为实现文化产业更为充分的市场化运作铺平了道路。
（二）税收政策倾斜
税收在调整产业结构方面，有着对于投资和经营的调节作用直接，灵敏度好等优势，而且政策的推行有税法作为保障。对于我国的文化产业的政策支持，税收支持无疑是最为合适和直接的手段。
美国在70年代末到80年代初就有利用税收优惠政策支持新兴产业发展的成功经验。1978年美国为鼓励本国的新兴产业发展，把长期资本收益的最高税率从49%调到29%。1981年又由29%降低到20%。这个税收政策实施，使得1981年全美用于媒介、信息产业的风险投资总额增长了100%。②
我国在2005年也出台了相应的税收优惠政策--《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》在北京、上海、重庆、广东、浙江等文化体制改革试点地区的文化单位和一些其他地区的试点单位开始试行。
《通知》内容主要有：对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税。试点文化集团的核心企业对其成员企业100%投资控股的，经国家税务总局批准后可合并缴纳企业所得税。文化产品出口按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策。对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税。对生产重点文化产品进口所需要的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策的有关规定，免征进口关税和进口环节增值税。对因自然灾害等不可抗力或承担国家指定任务而造成亏损的文化单位，经批准，免征经营用土地和房产的城镇土地使用税和房产税。对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可统一享受相应的税收优惠政策。对国务院批准成立的电影制片厂或经国务院广播影视行政主管部门批准成立的电影集团及其成员企业销售的电影拷贝收入免征增值税。对电影发行企业向电影放映单位收取的电影发行收入免征管业税。③
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通过减免企业所得税、出口退税和免除土地税等经营性税赋，刺激了这些地区文化产业的体制转轨与市场的活跃，随着税收优惠政策从试点地区推广开来，将有越来越多的企业得以享受这项政策，这些企业竞争力的提升将推动文化产业的整体发展。 （三）健全相关法律
文化市场的运行离不开必要的游戏规则，只有建立一套与文化市场发展相匹配的法律体系，才能保证市场运转的正常秩序，从而促进文化产业的健康发展。在此，仅就其中的反垄断法和知识产权法作要论述。
在文化市场中贯彻反垄断法，创造更为开放的竞争环境。在中国的文化市场中，企业通过经营积累、兼并重组形成的自然垄断现象并不多见，而垄断往往表现为行政垄断。政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争。这样的垄断局面，虽然培育了一批像中国移动、中央电视台这样的，实力雄厚、影响力很强的巨型企事业单位，但是也催生了“央视排挤超女”、“手机费霸王条款”等负面现象。从市场运行一般规律的角度来看，行政垄断的结果往往是市场效率的损失，侵害了市场中其他竞争者和市场的潜在进入者的正当利益，也使得广大受众无法自由选择文化产品。在课程中，我们习得了一个新词Prosumers，每一个媒介活动的参与者，其实都是既生产者又消费者，是producer加consumer两个词的合一。面对这样的趋势，必须重视每个人的媒体权利，贯彻反垄断法，将给与更为开放的竞争环境，有利于增强文化产业从业者的市场适应能力，也为社会资本投资文化产业提供了保障。
完善知识产权保护法，以应对新的文化市场形势。在当代，文化产品的载体日趋复杂化：除传统的报纸、杂志、广播、电影、电视和音像制品外，互联网、手机短信等新的媒介平台以发展得十分成熟。随着技术的发展，知识产权也显得愈发重要，在盗版光碟、书刊等传统盗版、侵权行为之外，新兴起来的网络盗版、侵权行为通过共享与网络传播，被数以亿计的复制下载，造成了难以估算的巨大损失。面对这样的新形势制定出一整套涵盖面广、条款完备、灵活性强、便于操作的知识产权保护法，才能保障文化产业的从业者的利益不受侵害，维护良好的市场秩序。
（四）适度使用保护政策
在开放的国际市场中，文化产业极易受到来自国外的侵略性竞争，给与其必要的保护，有助于这一产业的成长。对于国际文化市场而言，中国的文化产业确实是竞争力相对较弱的产业，需要在一定时期和一定范围之内加以暂时性的竞争限制。但这样的保护措施应适度使用，否则会导致国内文化产业发展滞后，更拉大与国际水平的差距。
实施保护措施，并非意味着国家要面面俱到地对于文化市场的每个产业节点实施普遍保护，而是强调有计划、有重点的扶植和发展，达到有所为有所不为。这方面韩国的文化战略对我们有借鉴意义：“集中力量开发有国际竞争力的高质量文化产品，重点培育战略性文化产