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公共政策中的不和谐因素探析
作者：苗振国 王贵忠 孙 萍 来源：《理论探索》2008年第01期
〔摘要〕 在现实中，公共政策在制定、实施等过程中都或多或少地存在着诸多不和谐因素，程度不同地影响了其实施效果。主要表现为：公共政策价值的不和谐，即效率与公平两种价值之间的冲突；公共政策过程的不和谐，即政策制定与政策执行两个环节的断裂；公共政策理性的不和谐，即工具理性与价值理性两种理性之间的对立；公共政策信息的不和谐，即公共政策信息的政府垄断、单向传播及流通不畅。
〔关键词〕 公共政策，不和谐，价值，过程，理性，信息
〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2008)01-0122-04
公共政策是由静态的政策要素和动态的政策过程构成的统一体，这些要素及过程之间的和谐是确保公共政策高效运行的基本条件，是实现公共政策科学化民主化的基本保证。然而，由于种种原因，在现实中，世界各国的公共政策在制定、实施等过程中都或多或少地存在着这样一种情况，即：公共政策要素及过程之间经常发生冲突，从而导致公共政策不和谐现象的产生，降低了公共政策的运行效率，影响了公共政策的实施效果。对这些不和谐现象进行科学梳理，将有助于理顺公共政策研究的思路，探明公共政策失效的症结，进而加快我国公共政策科学化民主化进程。
一、公共政策价值的不和谐
公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定和实施等过程中所遵循的价值准则。公共政策价值的不和谐，主要表现为效率和公平这两种基本价值的冲突。效率与公平这两种价值在某种意义上具有相互促进的关系，但就公共政策而言，二者之间的冲突也时有发生。公平价值取向与效率价值取向的冲突主要表现为政策方案选择上的时空冲突，即公共政策方案选择的机会成本问题。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系，而在日常操作中，特别是在微观层次中，二者却是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出，提高政策资源配置的有效性。这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素，以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是，社会成员之间的差别是客观存在的，不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的，因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别，即强者会获得更多的资源，弱者会获得较少的资源，甚至丧失掉已有的资源。这就使政府面临着两
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种选择，或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先，兼顾公平”的原则，或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先，兼顾效率”的原则。因此，一项公共政策只能将其中一种价值选择作为自己的价值取向，选择了一个就意味着放弃了另一个。
为了谋求效率和公平两种价值间的和谐，以充分发挥公共政策的效能，世界各国政府往往因时制宜，实现二者的兼容，即在经济落后或公共政策对公众的权益影响较小时，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，在经济发达或公共政策对公众的权益影响较大时，采取“公平优先，兼顾效率”的原则。改革开放以来，我国的公共政策也一直在效率和公平之间寻求和谐。改革之初，我国的公共政策坚持了“效率优先，兼顾公平”的价值取向，如按劳分配政策、“让一部分人先富起来”的政策、优先发展沿海地区的政策等，都体现了这一价值取向。这一价值取向在较大程度上激发了劳动者的生产积极性，促进了我国生产力水平的提高，为我国各项事业的发展奠定了较为坚实的物质基础。当前，随着贫富分化的加剧、中西部发展的滞后、城乡差别的拉大，效率与公平之间的冲突再次凸显，我国政府已经意识到问题的严重性，开始将这一问题纳入政策议程，正在尝试变“效率优先，兼顾公平”为“效率与公平并重”、“再分配更加注重公平”，变“以经济建设为中心”为“以经济建设为中心，实现社会均衡发展”。我国公共政策价值取向的调整必将有助于效率和公平在新时期的和谐发展。
二、公共政策过程的不和谐
公共政策过程是指由政策问题的确立、政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节组成的动态过程。政策过程的不和谐主要体现为政策制定和政策执行两个主要环节的不和谐。政策制定可以理解为公共政策形成的过程，即从问题的界定到方案的选择及合法化的过程；政策执行是指执行主体通过特定的组织形式、采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。
作为公共政策过程的两个主要环节，政策制定和政策执行应该相互衔接、相互协调，这是确保公共政策过程良性运转的基本条件。但是，政策制定和政策执行毕竟各自从属于政治和行政两个不同领域，两者在行为方式、价值目标方面存在的差异也是非常明显的。在政治领域方面的政策制定过程倾向于一种政治统治行为，在行政领域方面的政策执行过程倾向于一种政治管理行为。政策制定更加注重统治的稳定性，政策执行则注重管理的效率。在原则性问题上，决策过程指导执行过程，在具体问题的处理上，执行过程可依据实际情况作出有利于提高行政效率的变通，同时对政策方案进行检验和修正。
就我国而言，作为单一制国家，我国实行的是中央统一领导体制，少数民族聚居地则实行民族区城自治，其基本特征就是中央决策、地方执行。随着从计划经济向市场经济的过渡，地方政府独立性日益提升，自主权日渐扩大，正在成为具有独立社会经济利益和独立社会发展目标的利益主体，中央政府和地方政府的关系，正在“由过去以行政组织为主要基础的行政服从
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关系（例如下级服从上级，全党服从中央），转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系（例如一对一的谈判或者讨价还价的谈判）”。①这种体制加剧了政策过程的不连续性，甚至造成政策制定和政策执行两个环节的断裂。政策制定环节和政策执行环节断裂的直接现实后果就是“上有政策，下有对策”，即一些地方、部门及行政人员在执行政策过程中从本地区、本部门甚至个人利益出发，采取种种手段和方式应付、曲解甚至抵制上级政府的政策，从而导致中央政府制定的政策在基层难以得到贯彻实施。具体而言，其表现形式包括：（1）选择性执行，即政策执行者只执行政策中符合自身利益的部分，而对于不符合自身利益的规定和条款则拒不执行；（2）替换性执行，即政策执行者故意曲解上级政府的政策，用当地的“土政策”代替上级政策；（3）附加性执行，即政策执行者为了实现自身利益给原政策附加一些原本没有的规定；（4）象征性执行，即政策执行者对不符合自身利益的政策或在执行中无法实现自身利益的政策消极应付，敷衍塞责。
政策过程不和谐现象的产生，涉及到政策制定者、政策执行者和政策对象等多重因素。要消除这一不和谐现象，就应该从多方面入手。首先，应完善政策制定体制，进而提高政策制定水平，避免政策方案本身的不完善；其次，应制定政策配套措施，为政策执行扫除障碍，营造政策执行的有利环境；再次，应建立合理的利益协调机制，协调政策相关者的利益，保证大多数人和弱势群体的利益；又次，应提升政策执行者的业务素质和道德水准，进而加强政策执行的合法性和合理性，避免政策执行中的缺位、错位和越位现象；最后，应做好公共政策的宣传工作，消除社会公众的误解和偏见，赢得政策对象的理解、支持与协助。
三、公共政策理性的不和谐
公共政策选择在某种意义上就是公共政策主体的选择行为，而作为公共政策选择主体的人或由人组成的组织的选择行为必然要受到理性的支配，公共政策的理性就是指作为公共政策选择主体的人的理性。与哲学视域中人的理性相对应，公共政策的理性也包括工具理性和价值理性两个维度。公共政策是在理性的基础上制定和执行的，但公共政策却时常处于理性本身的困境中。公共政策理性的不和谐，就是指公共政策经常面临的工具理性和价值理性的对立。工具理性注重手段对达成目的的可能性。正如伯特兰·罗素所言：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义，它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”②也就是说，工具理性的特点是注重如何运用手段达到目的，而不考虑目的本身的价值及所运用手段固有的价值倾向。价值理性是“用来寻找价值的根据或给价值提供基础的理性”，③“是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知基础上对价值及价值追求的自觉理解和把握。”④价值理性更注重目的的终极价值和手段本身带有的价值倾向和意义。工具理性要求公共政策应该以问题的解决为首要任务，而价值理性则要求公共政策应该以遵循一定的价值准则为根本宗旨。