对我国粮食直补政策问题的探讨
摘要：粮食直接补贴是充分调动农民种粮积极性，保障国家粮食生产安全，促进农民增收、粮食增产、农业增效的有效途径之一。虽然粮食直补政策在实施过程中产生了许多明显的效果，但由于这一政策还处于实施初期，因此，仍然存在许多突出的 问题 ，在未来的实施过程中，需要我们进一步完善。同时，粮食直补只是农业支持与保护体系政策中的一项措施，要真正达到粮食安全目标，还有赖于相关配套政策的实施。 关键词：粮食直补；粮食安全；惠农政策；粮改 2004年以来，中央和省级政府相继出台了免征农业税、粮食直补等一系列惠农政策，充分体现了国家对农业、 农村 和农民问题的高度重视。实行粮食直接补贴政策，将流通环节的补贴调为直接补贴，许多农民从中直接受益。粮食直补成为广大农村最受欢迎和最具 影响 力的惠农政策之一。 一、我国实施粮食直补政策的主要效果 1．农民种粮的积极性得到了提高 直接补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式，取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠，对农民的激励作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期，这种激励作用体现得更为明显。以往通过粮食购销 企业 对农民进行价格补贴，由于存在压级压价等现象，农民实际上很难从中受益，而且效益损失严重。改革后，把补贴直接发放到农民手中，农民受益明显。另外，直接补贴还向农民传递了中央更加重视和关心农业的信息，从而大大提高了农民种粮的积极性。 2．为粮食购销市场化创造了条件 一直以来，我国粮食购销都在向市场化方向不断推进，但是速度相对较慢，除了考虑到粮食的特殊性不宜快速实现全面市场化以外，主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分的体制性问题。政企不分的主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能，造成企业不断增强对补贴的依赖性，缺乏走向市场的主动性。因此，要想实现购销全面市场化，并使国有企业继续发挥主渠道功能，就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。粮食直接补贴改变了长期以来沿用的间接补贴方式，取消了保护价政策，企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务，政府也不再对国有企业进行超储补贴，国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场，按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我 发展 、公平竞争。因此，直接补贴的实施，促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进，有助于培育和完善粮食购销市场。 3．粮食风险基金得到了有效利用 2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮政策，支持粮食储备制度的有效运作和粮食收购保护价制度的落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大政策目标。但是，由于收购和销售的价格形成机制不同，以及长期以来存在一些体制性原因，国有收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入增多，财政负担加重。2004年开始的直接补贴方式，通过将补贴流通环节转变为补贴生产环节，进一步调整粮食风险基金的用途，主要用于对种粮农民直接补贴，支持粮食储备，稳定粮食市场等。实施粮食直接补贴政策后，改变了补贴流通环节效率损失严重的局面，直接把风险基金的部分资金用于直接补贴农民，并没有额外增加财政负担，使粮食风险基金得到了有效利用。 4．实现了农业补贴与国际惯例接轨 对农业实行补贴政策，是世界各国保护和促进农业发展的通行做法。在ＷＴＯ《农业协议》框架下，我国原来实行的保护价收购、顺价销售的粮食购销政策，属于“黄箱
政策”，会对粮食贸易产生明显的扭曲作用，这与国际的通行做法不相适应。而对种粮农民实行的直接补贴，属于支持性农业补贴，不会直接影响农业的贸易和价格，被称为“绿箱政策”，被大多数国家所采用，更有利于我国粮食产品参与国际市场竞争，从而提高我国农产品的国际竞争力。 二、我国粮食直接补贴政策中存在的问题 1．多种补贴类型不利于农村政策的有效运作 目前 ，从我国实施的直接补贴政策来看，种类繁多，形式各异。按照被补粮食品种，分为小麦、玉米、稻谷等多个品种的综合补贴；按照补贴对象范围，分为对所有农民的补贴、对种粮农民的补贴、对达到一定规模种粮农民的补贴等；按照补贴到户依据，分为按计税面积补贴、按种植面积补贴、按实际售粮量补贴等。纷繁复杂的补贴类型表明，我国的直接补贴政策目标界定不清。由于不同的补贴类型会产生不同的政策效果，农民的受益范围和
受益程度也会存在较大的差异。 2．农民对补贴标准的差异悬殊反应强烈 各地区核定粮食风险基金包干基数时考虑的因素不同，导致粮食风险基金包干基数存在较大的差异，具体到用于直接补贴的基金数额确定时，没有合理的依据标准，基本上是根据财政支付能力来确定，而不是根据补贴需要来确定预算，是先有预算再确定标准。同时，我国各地需要补贴的粮食面积、数量、商品量差异很大。总体财力水平和需补贴粮食量之间的地区差异共同决定了补贴标准的地区差异性。在目前多样性的信息传递方式下，农民可以很快地了解到当地和其他地方直接补贴标准的差距。差异明显的直接补贴标准容易使农民对政策的公平性产生不满，对政策的有效运作产生非常不利的影响。不仅如此，许多财力困难的粮食主产区，农民补贴标准相当低，这更不利于政策的有效运作。