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论新型城镇化进程中的政府治理转型
作者：高卫星
来源：《中州学刊》2015年第06期
摘 要：随着中国经济进入新常态，城镇化将成为中国未来经济持续增长的重要支撑。市场发展的不健全和社会发展的滞后决定了中国的新型城镇化发展需要政府的参与和引导。与旧型城镇化不同，新型城镇化主要体现在推动空间、经济、社会结构变化过程的发展目标、发展理念、发展模式、发展方式和发展路径的创新上。政府是城镇化政策的制定者，是公共物品的提供者，也是市场良好运行环境的维护者，在城镇化转型中扮演着重要角色。新型城镇化中政府治理转型需要从转变理念、转变模式、转变方式、转变职能四个方面着手，实现由“发展”向“服务”、“一元”向“多元”、“主导”向“引导”、“全能”向“有限”的转型。 关键词：政府治理；新型城镇化；转型 中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2015）06-0005-05 一、引言
城镇化是现代化的必由之路，随着中国经济进入新常态，城镇化将成为中国未来经济持续增长的重要支撑。我国的城镇化水平从1978年的17.9%增长到2013年的53.7%，年均增长1.02个百分点；过去10多年，我国的城镇化率从2003年的40.5%增长到2014年的54.77%，年均增长1.3%。 ①诺瑟姆认为，城镇化发展过程近似一条“S”型曲线，分为缓慢发展阶段、加速发展阶段和水平较高平缓发展阶段，城镇化水平超过25%进入第二发展阶段，城镇化水平超过60%、70%后进入第三阶段。 ②从世界城镇化发展的一般规律来看，我国已经进入城镇化第二阶段快速发展的中后期，但同时，在20多年城镇化高速发展的过程中也产生了环境污染、城乡差距日益增大、农村出现留守儿童和老人、城市流动人口不能均等化享受公共服务等一系列问题。 ③
《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》提出，到2020年我国城镇化达到60%左右，据此测算，未来6年中国的年均城镇化率增长目标仅为0.9%，不仅小于改革开放以来的城镇化发展速度，更是大幅小于近10年的城镇化发展速度。党的十八届三中全会明确提出要完善城镇化健康发展体制机制。2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的六大任务，没有给各地定指标、派任务，而是要求“提高城镇化发展质量”“以人为本，推进以人为核心的城镇化”。
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随着中国经济进入新常态，中国的城镇化发展进入了一个关键阶段，转型将是下一个阶段城镇化发展的重要主题。健康有序的城镇化进程，一方面，受制于市场、社会等因素的自然演变；另一方面，中国城镇化的突出特征是政府主导，政府通过行政手段和政策等方式调控城镇化发展的各个方面，市场发展的不健全和社会发展的滞后决定中国的城镇化转型需要政府治理转型与创新，需要政府的参与、引导和干预。 ④因此，政府治理转型将是影响中国新型城镇化发展的关键因素。
二、新型城镇化的内涵界定
尽管国内外关于城镇化的定义至今没有统一，
但通常可以概括为社会变迁、经济结构转变和空间结构转换三个层面。一是从社会变迁看，城镇化是农村居民向城市居民的转变过程，反映在城市人口的增加、城市建成区面积的扩大以及新的城市生产生活方式的形成。 ⑤二是经济结构转变方面，城镇化是逐步把劳动力从第一产业向第二、三产业转移和产业结构升级的过程。 ⑥三是就空间结构转换而言，城镇化是各种生产要素向城镇集聚和集聚后的再扩散过程。 ⑦与旧型城镇化不同，新型城镇化主要体现在推动这种空间、经济、社会结构变化过程的发展目标、发展理念、发展模式、发展方式和发展路径的创新上。 1.发展目标：由速度到质量
中国自改革开放以来，城镇化快速推进，城镇化水平年均增长1.02%。纵观世界上发达国家的城镇化历程，我国的城镇化发展速度并不低。美国的城镇化水平从1870年的25%增长到1920年的51%，年均增长0.52%；日本的城镇化水平从1908年的18%增长到1965年的68%，年均增长0.96%；英国的城镇化水平从1860年的20%增长到1950年的80%，年均增长0.67%。 ⑧然而，伴随着我国城镇化的快速发展，也产生了一系列问题：一是劳动力由农村第一产业向城市第二、三产业的转移以农村青壮年为主，农村的“空心村”问题凸显，农村留守儿童、留守老人问题突出。二是城镇化的社会转变不全面，由于相关因素的制约，进入城市的农村劳动力没有受到城市的平等对待，没有享受到均等化的城市公共服务。三是现有的城镇化过程多是土地、资本、劳动力等要素向城镇特别是大城市集中的过程，而各种生产要素由城镇向农村扩散的不够，使大城市出现污染、堵车等城市病，农村出现农业现代化进程缓慢现象，大中小城市发展不均衡，城乡差距加大。因此，未来城镇化发展的中心在于解决好城镇化过程中出现的问题，需要更注重城镇化发展的质量。 2.发展理念：由“地的城镇化”到“人的城镇化”
过去的城镇化发展过程中，地方政府过分依赖土地财政，热衷土地开发，使得城市空间不断扩大，而为了节约成本，抵制进城工作的农民工落户，阻碍了农民工的永久性迁徙。从2000年到2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而城镇常住人口增长了50.5%，城镇
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户籍人口仅增长41.7%。 ⑨片面强调“地的城镇化”的发展理念造成了城市里楼房越来越多，但是交通拥堵、环境恶化，居民的幸福感不高。实际上，城镇化的核心是“人的城镇化”，人的生产方式、生活方式的城镇化是城镇化的真正内涵，土地的城镇化仅是“人的城镇化”的前提条件和实现的载体。 ⑩“地的城镇化”速度过快，一方面，土地粗放开发利用，城市不断扩张，大规模农地被征用，形成农村劳动力进城的推力；另一方面，不均等的公共服务供给等城市二元结构问题造成了进城农民生产方式和生活方式与市民的差异。因此，新型城镇化发展的理念应该向“人的城镇化”转型，推进城市农民工的真正市民化。 3.发展模式：由“自上而下”到“自下而上”
按照城镇化推进的动力机制，国内学者把城镇化的推动模式归纳为“自上而下”和“自下而上”。B11“自上而下”的城镇化推进过程中，政府在城镇化发展方向、发展速度和发展形式的选择上起主导作用，政府主导完成城镇化的规划、投资、建设以及城镇化过程中的人口流动和土地流转等环节。我国的国情决定了长期以来的“自上而下”城镇化推进模式，这种模式能够在较短的时间集中力量快速推进城镇化建设，但也产生了地方政府债务负担重、大中小城市发展不均衡、城乡发展不均衡等问题。“自下而上”的城镇化则主要是依靠农民、农业合作组织、企业、社区、各类社会组织等民间力量推动的，是一种依托市场自身力量推进的城镇化过程。实施“自下而上”的城镇化，一方面，可以转变政府大包大揽的状况，改变我国严重依靠投资、消费等要素驱动型的经济增长模式，逐步向创新驱动转变；另一方面，依托市场各主体力量推动的城镇化会更多地代表市场各主体的根本利益，会更大幅度地体现农民、城市流动人口、社区、社会组织等市场主体的需求，逐步由“土地的城镇化”向“人的城镇化”转型。 4.发展方式：由粗放到集约
廉价的劳动力，大规模开发的土地、能源等要素促进了我国城镇化的快速发展，在这种发展方式下，地方政府大量投入资金、土地等生产要素，用这些要素投入来赢得城镇化高速发展。2000—2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，同期城镇常住人口增长了50.5%，城市人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，此外，我国城市的人均建设用地面积为142平方米，比发达国家的82平方米还要大。B12粗放的城镇化发展方式还带来交通堵塞、PM2.5超标等“城市病”。统计显示，全国667个城市，约有三分之二的城市在高峰时段出现拥堵；北京市环保局发布的北京2013年全年PM2.5是国标的2.5倍。这种粗放的发展是不可持续的：一是随着我国农业富余劳动力的减少和人口老龄化的加速，主要依靠劳动力廉价供给的发展方式不可持续；二是随着生态环境的进一步恶化，环境瓶颈制约日益加剧，依靠土地资源粗放消耗的发展方式不可持续；三是依靠非均等化的城市公共服务供给人为压低城镇化成本来推进城镇化发展的方式不可持续。因此，过去粗放的城镇化发展方式亟须转向低碳的、绿色的集约发展方式。
5.发展路径：由不均衡到均衡