《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》
起草说明（征求意见稿）
为深入贯彻部省联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《总体方案》），落实新形势下我市土地整备工作的要求，健全土地整备政策体系，按照市委市政府工作部署，我委开展了《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的起草工作。现就有关问题说明如下：
一、 起草背景及必要性
土地整备是破解我市土地资源瓶颈、促进城市规划实施、推进特区一体化的重要举措。作为市政府着力推进的三大综合性改革之一，近年来土地整备工作取得了可喜的成绩。截止2014年底，我市通过土地整备累计释放土地139平方公里，有力保障了一批重大产业项目、公共服务设施和城市基础设施项目的实施。但随着土地价值的显化，原农村集体经济组织继受单位对土地的利益诉求越来越高，加大了土地整备工作的推进难度。
为加快推进土地整备工作，在总结各区好的经验做法基础上，《办法》选取我市比较有代表性的两类土地整备项目，试点土地整备政策创新。第一类是以原农村集体经济组织继受单位实际使用集中成片用地为实施对象的土地整备项目，
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该类项目面积较大，合法用地指标较低，且建成区和非建成区相互交错；第二类是原农村集体经济组织继受单位实际使用的多个未完善征（转）地补偿手续地块为实施对象的土地整备项目，该类项目其整备对象空间分布零散，且大部分用地规划为公共基础设施，公建配套欠账多。此外，为加强城市规划与土地整备的互动，《办法》也提出了建立土地整备单元规划制度。
制定《办法》的必要性主要体现在：
（一）有利于深化土地管理制度改革，符合十八届三中全会改革要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，为我国土地管理制度改革指明了方向。《深圳市土地管理制度改革总体方案》也提出了探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，建立健全土地整理储备政策体系的要求。《办法》以原农村集体经济组织继受单位实际使用的土地为对象，提炼形成了土地整备利益共享的政策规则，在优先保障公共利益和基础设施用地的同时，建立规划、土地、产权等多种政策的利益统筹机制，使土地增值收益在多元主体之间合理分配，找到政府与原农村集体经济组织继受单位的利益平衡点，实现多方共赢，为我
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市构建适应存量用地的新型土地管理制度开展有益探索。
（二）有利于创新土地整备利益统筹机制，破解我市土地紧约束、提升城市发展质量
“十二五”期间我市土地整备取得了一定成绩，保障了一批重大产业项目和重大民生项目的实施。“十三五”期间，我市仍然需要通过土地整备破解空间资源瓶颈，促进产业升级转型，提升城市发展质量。由于土地整备的实施对象发生变化，可开展整备的空地越来越少，建成区将成为土地整备的重要地区，延续过去政策和方法将加大土地整备工作难度。因此，“十三五”期间土地整备工作必须创新土地整备利益统筹机制。《办法》以公共利益为切入点，以利益共享为突破口，通过规划公共基础设施用地和规划经营性用地的统筹，一方面有助于加强规划实施，保障城市公共利益，使重大产业项目和公共基础设施得以落实，确保城市整体利益，利于城市长远发展；另一方面也有利于原农村集体经济组织经营性用地盘活，提高土地集约节约水平，提升城市发展质量。
（三）有利于促进社区转型发展，实现特区一体化 农村土地历史遗留问题是土地整备工作中的难点。《办法》通过规划统筹、政策统筹、利益统筹和项目统筹，一揽子解决整备范围内涉及各类土地历史遗留问题，促进了原农村社区向城市社区转型。在实现原农村地区土地城市化的同
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时，更好地推动人的城市化。此外，《办法》通过优先保障公共基础设施，完善了城市功能，促进了特区内外均衡发展，加快特区一体化进程。这是落实中央新型城镇化发展战略的要求，对解决全国城镇化进程中出现的“半城市化”问题具有借鉴意义。
（四）有利于推广坪山“整村统筹”试点经验，加快推进我市土地整备工作
随着城市化的推进，原农村集体经济组织继受单位的利益诉求不断提高，特别是城市更新项目的实施，加大了土地整备工作的推进难度。目前坪山新区以南布、沙湖为试点，试点推进“整村统筹”土地整备工作，得到了原农村社区的广泛认可，并取得一定成效，实践证明这个经验做法可行、可达、可控。为总结推广坪山新区的经验，加快推进我市土地整备工作，《办法》提炼并形成了整村统筹整备利益共享规则，旨在通过试点经验推广和政策制度创新，加快推进我市土地整备工作，统筹解决原农村集体经济组织继受单位土地历史遗留问题，促进城市发展和社区转型。
二、 总体思路
保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地，促进城市规划实施，实现城市转型升级，是土地整备工作的出发点和落脚点。围绕这一目标，确定土地整备利益共享的
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总体思路：以公共利益作为土地整备的切入点，通过划定土地整备底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地；对于公共服务设施和城市基础设施以外的用地，通过确定土地整备基准线，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具，通过政策统筹、规划统筹、项目统筹和利益统筹，实现政府与原农村集体经济组织继受单位等多方共赢。所谓基准线，是政府认可的，市场基本接受的，为了利益分配而事先划定的参照线。在基准线之内，政府给予政策奖励；超出基准线，则要提高实施成本。此外，为加强试点项目的规划统筹，有效达成各方利益平衡，保障城市公共利益的实现，《办法》提出建立土地整备单元规划制度。
三、 主要内容说明
（一）关于“土地整备单元规划制度”的说明 1、背景和必要性
土地整备单元规划是各方利益平衡的平台，是保障规划实施、实现利益共享的重要手段。一方面，现行土地整备项目中，原农村集体经济组织继受单位对于土地补偿标准的期望不断提高，大多数原农村集体经济组织继受单位都不再愿意接受单一的货币补偿，更愿意通过留用土地方式实施整备，且对用地规划设计条件提出较多的利益诉求。另一方面，整村统筹整备项目中的留用土地可能涉及合法用地的整合腾
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