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广州“村改居”面临的主要问题及解决思路
作者：杜家元
来源：《南方农村》2015年第01期
摘 要：为适应城市化发展需要，近年来广州市逐步推进“村改居”工作。在“村改居”进程中，面临着农民对“转居”愿望不强、“农转居”人员的社会保障水平偏低、原有的集体经济组织仍承担大量社会管理职责且负担较重、转制社区公共服务配套滞后、“农转居”人员再就业存在较多障碍、“城中村现象”仍然存在、集体经济组织产权制度改革和“公司化”转型困难等问题。本文针对广州“村改居”面临的主要问题提出解决思路与建议。 关键词：村改居；主要问题；解决思路
中图分类号：F291.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）01-0024-09 一、广州“村改居”进程和管理模式 （一）“村改居”进程
为适应城市化发展和城区范围不断扩大的需要，广州加快“城中村”改制和“村改居”步伐。2002年5月，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号），部署当时的138个“城中村”改制工作，将改制的“城中村”村民农业户口全部变更为居民户口，实现“农转居”；撤销“城中村”的村委会建制和农村管理体制，取而代之的是建立社区居委会的自治组织，“村改居”工作不断推进。
为积极稳妥解决“农转居”和“村改居”进程中的问题与矛盾，2008年5月，广州市又出台了《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办〔2008〕10号），对“农转居”和“城中村”改造涉及的土地征收、土地和房屋确权、社区配套建设、集体经济发展、“农转居”人员户籍管理、就业、社保和“城中村”改造等问题提出了意见。
在上述政策的支撑和推动下，广州市“村改居”工作有条不紊地推进，目前广州“村改居”的数量为153条行政村，包括138条“城中村”和萝岗区的15个改制村，涉及包括越秀、白云、天河、黄埔、海珠、荔湾、萝岗等区51个街。为了进一步推进“村改居”工作，广州市当前在花都区、南沙区、增城市等进行“村改居”工作试点。 （二）转制社区管理模式及特征
目前，广州各区形成三种“村改居”社区管理模式：
一是以社区居委会为服务管理主体、经济联社配合的运作模式，两者之间人员不交叉任职；二是以经济联社为服务管理主体、社区居委会配合的运作模式，两者之间人员不交叉任
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职；三是政府主导，由党委下派干部任社区党组织负责人，统一在社区党组织的领导下，社区居委会和经济联社分工负责的运作模式，班子成员大部分实现交叉任职。这三种管理模式都保留着“城中村”管理体制的两个基本特征：一是集体经济组织（即经济联社和经济社）运作模式基本不变；二是集体经济组织仍然要承担大部分社区公共设施和公共管理费用，不同程度地参与社区的社会管理和服务。
“村改居”转制社区的现行管理模式和运行特征，使得“村改居”进程中仍存在不少问题，甚至仍存在原有的农村管理的色彩，如村集体经济组织在“转制社区”的管理服务中仍充当着较为重要角色，在公共服务、“农转居”人员的社会保障、基础设施的配套等仍未实现完全意义上的城市化，这就使得广州“村改居”、“农转居”改制工作仍然遗留不少亟待解决的问题。随着新型城市化工作的全面推进和展开，这些问题日益凸显，影响新型城市化发展目标的实现，继续推进和完善“村改居”管理体制综合改革以及解决“村改居”、“农转居”过程中的实际问题，十分迫切和重要。
二、广州“村改居”面临的主要问题 （一）农民对“转居”愿望不强
课题组人员深入到天河区、白云区、黄埔区、萝岗区的“农转居”人员中与之进行深入访谈，绝大多数“农转居”人员对推进“村改居”、“农转居”的愿望不强，主要原因表现在以下几个方面：第一，“农转居”人员担心，赖以生存的农地被征用了，自己的再就业能力不强，集体经济分红较少，早期的征地补偿款又较低，对以后的生活和经济收入来源表示担忧。第二，政府虽然出台了“农转居”人员的社会保障政策，但由于自身经济能力和集体经济薄弱的原因，参与了较低档的养老保险和基本医疗保险，以后每个月的社保收入和就医报销比例偏低，如果出现重大疾病，可能会出现看不起病的现象。第三，根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号），“村改居”后，村民转为城市居民，全部实行城市计划生育政策。由于受“多子多福”和“养儿防老”意识的影响，受访的大部分“农转居”人员认为，以前可以至少生育两个子女，而转制后只能生育一个子女，对此政策规定在短时间内还难以接受，需要一段时间的适应和接受。第四，认为相关政策落实难度大。对于“村改居”的相关政策的落实，如社会保障、医疗保险、物业确权颁证等，都需要“农转居”人员和集体经济组织支付一定比例的资金，特别是集体经济落后转制村、经济条件不好的“农转居”人员，落实政策的难度较大。第五，担心自己的物业财产受到损失。在实地调查中了解到，一些“农转居”人员，特别是城区范围内“农转居”人员，担心在物业财产确权颁证的过程中，超过标准部分的物业得不到承认，颁发产权证书还需要缴纳物业所在土地性质变更的费用及相关手续费，物业转让还要补交国有土地使用权出让金等，对于他们来说是一笔数额较大的支出，甚至会使他们的物业财产受到损失。 （二）“农转居”人员的社会保障水平偏低
在推进“村改居”和“农转居”工作中，广州市政府非常重视“农转居”人员的社会保障问题。在《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文）中关于“城中村”改制后居民
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的社会保障问题又提到了“结合?城中村?改制，建立和完善?农转非?人员的社会保障制度。（1）?城中村?转制后的居民，享受城市居民同样的社会保障。（2）已参加工作的?农转非?居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。（3）从征用土地补偿金中和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费，为?城中村??农转非?的人员多渠道实施养老保险服务。各项具体实施方案由市劳动和社会保障局负责制订，报市政府批准后实施。”
为解决“农转居”人员的基本养老保险问题，2006年广州市出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法（试行）》（穗府[2006]21号），对“农转居”人员参加基本养老保险的资金来源、缴费比例、基本养老金的发放标准等作了明确规定与说明。各区（县级市）参加基本养老保险的“农转居”人员领取330元/月-400元/月的养老金。同时也规定了“根据物价变动和基金情况，市劳动保障部门会同财政部门适时调整基本养老金的水平。”
由于各区（县级市）、改制村和“农转居”人员经济条件差别较大，并考虑到经济承受能力，“农转居”人员基本上都选择了档次较低的养老保险，导致每月领取的养老保险金较低。虽然广州市不断调整提高“农转居”人员的社会保障水平，“农转居”人员的养老保险金有所提高，但仍不到700元/月，低于城镇居民的养老保险水平，与城镇职工的养老保险水平相差更大①。究其原因，一是“农转居”人员参加基本养老保险选择的档次较低；二是城镇职工的养老保险也随着物价上涨和城镇职工月平均工资水平的增加而有所调整增加；三是“农转居”人员领取的养老金基数小，虽按比例增加，但增加幅度小，而城镇职工领取的养老金基数较大，按比例增加，其增幅较大，从而导致“农转居”人员与城镇职工养老保险水平相差较大。 （三）集体经济组织仍承担大量社会管理职责且负担较重
根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文），“村改居”后，转制社区的路桥、水电、绿化、环卫、治安、教育、计生等市政建设和公共服务管理费用，应由政府财政投入，而事实上，除一些区、街在环卫等方面给予小部分补贴外，相当一部分基础设施的建设和维护管理费用仍由原有集体经济组织承担。据初步统计，全市138个“村改居”城中村，每个集体经济组织每年平均负担管理经费约600万元，个别社区超1000万元（如天河区棠下社区仅治安方面的开支就超过600万元）。天河区林和村完成“村改居”后，村组织经济组织改制为林和润扬公司，每年参与社区建设和管理而负担的社会公共福利费用约300万元；荔湾区东漖经济联社在1992年就已经进行股份制改革，“村改居”后，集体经济组织在市政建设和公共服务管理等方面投入的费用每年约需600万元，而且这些开支有逐年递增之势。 （四）转制社区公共服务配套滞后
根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文）和《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办[2008]10号），“村改居”后，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行，市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围，费用由政府财政承担，并在“村改居”时按规划同步配套建设市政公用基础设施。通过