龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
浅议行政诉讼受案范围
作者：张慧
来源：《学理论·中》2014年第04期
摘 要：行政诉讼的特殊性质决定了其专门规定受案范围的必要性。在行政诉讼受案范围扩大这一不可逆转的趋势下，避免受案范围过窄或过宽，合理界定受案范围成为整个行政诉讼法修改的重头戏，表现在立法上，即体现为对行政诉讼受案范围概括式、列举式及混合式等立法模式的选择。
关键词：行政诉讼；受案范围；立法模式
中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0090-02 一、行政诉讼受案范围必要性解读
行政诉讼受案范围即人民法院受理行政案件的界限，简言之，即可以受理什么样的案件，不能受理哪些案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些则不能被审查[1]。我国现行行政诉讼法设专章规定行政诉讼的受案范围是多种因素综合作用的结果。
首先，行政关系复杂，因此而发生的“民告官”纠纷也难以像民事纠纷和刑事犯罪那样简单明了。具体来说，民事诉讼的主体处于平等的地位，保护平等个体的合法权益。因此，只要是平等主体的民事关系都属于民事诉讼的受案范围。在刑事诉讼中，追究刑事责任是首要目的，这也就决定着凡是与犯罪有关的案件都应当被纳入受案范围。相反，行政诉讼的受案范围则很难界定，原被告之间呈现此消彼长的关系。如果说民事诉讼处理社会个体间的纠纷，刑事诉讼维护社会整体的稳定，那么行政诉讼既关系着社会个体的合法权益是否得到保护结合及时的救济，也通过对行政行为的审查维系社会整体的稳定和利益。
其次，行政诉讼法专章规定受案范围亦受历史条件所限。在七届全国人大二次会议审议行政诉讼法草案时，时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌曾说，“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定民可以告官，有观念更新问题，有不习惯、不适应问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”。①
第三，专门规定受案范围根本上取决于行政诉讼法的性质。一方面，行政诉讼涉及国家行政权与司法权的关系。当行政行为的特殊需求与司法公开等相冲突时，行政行为就不需进入诉讼程序。如国防、外交等特别需要保密，通过司法程序有可能会泄密，给国家利益造成重大甚至无法挽回的损失。另一方面，作为行政法制监督制度之一，行政诉讼与人大和常委会的监督、检察监督、监察监督、审计监督等监督类型相并存，并且行政诉讼不能取代其他行政法制监督形式。那么，诸多行政法制监督该如何取舍，成为行政监督机制的着力点之一，行政诉讼
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
受案范围即这种选择机制的体现。再者，行政诉讼是行政法上的救济制度之一，与行政复议、行政申诉等行政法律救济制度相并存。对行政诉讼受案范围设定一个合理的范围，确保其与其他行政法律救济制度有合适的分工至关重要[2]。
民事诉讼及刑事诉讼受案范围极具广泛性，且清楚明了，因此两大诉讼法对于受案范围并没有明确列明。而行政诉讼的受案范围体现着一个国家行政法治水平的高低，体现着国家对于公民基本权的保障范围及程度，也体现着国家及公民对行政行为监督的到位与否。因此制定一个较为合理的临界点至关重要。
二、不可逆转之趋势：行政诉讼受案范围的扩大
在第七届全国人大二次会议上，王汉斌指出，“根据宪法和党的十三大精神，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围”，由此可以看出扩大行政诉讼法受案范围是行政诉讼法修改的不变趋势，行政诉讼法受案范围的扩大意义是多方面的。
首先，行政诉讼范围的扩大利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。行政主体具体行政行为与法院受理案件的不成比例以及频繁的信访、上访说明我国公民、法人和其他组织的合法权益并没有得到保障和救济。据不完全统计，行政机关做出一千件以上乃至几千件的具体行政行为，法院受案数才有一件，才有一项具体行政行为被行政相对人诉至法院[2]。而扩大行政诉讼受案范围则使更多的行政相对人不服行政主体行政行为，而选择诉讼途径来维护自己的合法权益。其次，行政诉讼受案范围的扩大将更多的行政行为纳入诉讼程序中，实现对行政行为有效司法审查，间接地拓宽人民群众对行政行为监督的途径，防止行政滥权和行政不作为。第三，行政诉讼受案范围的扩大有利于重构行政主体与行政相对人间的关系，实现和谐的官民关系，为建设法治政府、法治国家奠定基础。 三、行政诉讼受案范围立法模式之选择
从立法技术角度出发，有关行政诉讼受案范围的立法模式可以归结为以下三种：概括式、列举式与混合式，每种模式下又区分为两种不同的类型：概括肯定式、概括否定式、肯定列举式、否定列举式、肯定概括式混合肯定列举式、肯定概括式混合否定列举式、否定概括式混合否定列举式以及否定概括式混合肯定列举式。
我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《行政诉讼法》第11条、第12条分别采用肯定列举及否定列举的模式对人民法院受理哪些案件及不予受理的案件类型做了规定。有学者依据这三条规定将我国《行政诉讼法》受案范围立法模式归结为概括式与列举式相结合的混合式模式[2]。但也有学者认为我国行政诉讼受案范围的立法模式仅体现为列举式[3]。笔者更赞成后者。
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
《行政诉讼法》第2条处于总则一章中，其对受案范围一章以及此后的管辖、诉讼参加人等各章起指导作用，是对行政相对人诉讼权利的肯定与规范，而非受案范围之规定。因此，我国行政诉讼受案范围立法模式体现为列举式。列举式的最大缺陷在于其不可能穷尽所有法院理应受理的“民告官”案件，这直接影响着行政相对人的合法权益得不到保障，行政行为得不到有效监督。因此，诸多学者希望在《行政诉讼法》修正案（草案）中，受案范围的立法模式能做些许调整，但是草案并未体现这一点。依据草案《行政诉讼法》第11条改为第12条，在原有行政处罚、行政强制、行政许可、行政不作为等的基础上增加了行政机关侵犯自然资源所有权或使用权、农村土地承包经营权、行政垄断性行为等，但在模式上依然采用列举式模式。草案对受案范围的增加调整可以看出，原有列举式模式不能将所有行政诉讼案件囊括在内，增加后的草案受案范围规定仍然无法囊括所有。
因此，有必要在修法时考虑行政诉讼受案范围立法模式之概括式。但是，我国是成文法国家，法律的实施以可行性较强的立法为前提。笼统地概括式阻碍法律的畅通实施，增加执法、司法的难度与成本。因此，全盘肯定概括式的思维是不可取的。成熟的立法模式是综合列举式与概括式的优点，既最大限度地扩大行政诉讼的受案范围，又便于司法机关司法。因此，笔者认为我国行政诉讼受案范围立法模式适宜采混合式。
如前文所述，混合式四种类型，各有优劣。就肯定概括加肯定列举混合式而言，肯定列举弥补了肯定概括的笼统性，但在实践中却易被司法机关理解为肯定列举等同于肯定概括，无形中限缩了行政诉讼的受案范围。同样地，否定概括加否定列举式或许会无形中扩大行政诉讼的受案范围。相比较而言，在表达行政诉讼受案范围规范时，肯定概括加否定列举混合式以及否定概括加肯定列举混合式更为可取。而在最终确定肯定概括加否定列举混合式以及否定概括加肯定列举混合式的过程中，应当考虑不同国家行政诉讼应然的受案范围。
从逻辑上看，肯定概括加否定列举混合式最大限度地包含了理应属于受案范围的“民告官”案件，而否定概括加肯定列举混合式则相反，受案范围基本上限于肯定列举的范围。以我国为例，行政诉讼修法的基本趋势是逐步扩大行政诉讼受案范围，也即逐步扩大对行政相对权益的保护，和对行政主体的监督。因此，在我国行政诉讼受案范围立法模式上更宜采纳肯定概括加否定列举混合模式。具体来说，在受案范围一章中，首先用概括式对行政诉讼受案范围给出指导性规范，该规范指出行政诉讼受案范围的关键价值所在，即人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关和行政工作人员侵犯其合法权益不服而提起的诉讼。该规范参照《行政诉讼法》总则第2条之规定，对受案范围一节起统领指导作用。
但是，尽管该概括式规范指出了行政诉讼的关键所在，但对司法机关而言仍然缺乏可操作性，或者会导致司法成本的增加。因此，否定式列举弥补了这一缺陷，并且从逻辑学的角度讲，该行政诉讼受案范围立法模式使得绝大多数“民告官”案件进行入诉讼程序，只有否定列举的可数的案件被排除在外。依据草案，被行政诉讼排除在外的案件依旧为：国家行为、抽象行政行为、内部行政行为以及终局行政行为。在司法实践中，只要法院明确公民、法人和其他组织提起的行政主体侵犯其合法权益的案件非上述四种，即理应受理。