我国职业教育管理体制改革研究综述
我国职业教育管理体制经历了基本形成期(从新中国成立初期到1957年),调整瘫痪期(1958~1976年),恢复、改革期(1977~1998年)、加快探索期(1998年以后)四个阶段。在各个时期,中央与地方在职业教育管理体制的改革上都开展了积极的探索与尝试。1998年以来,随着我国各项体制改革的深入进行,与职业教育发展紧密相连的管理体制深化改革逐渐摆到了议事日程。这一时期,关于我国职业教育管理体制改革的相关研究如雨后春笋,不断出现。本文主要以这一时期较有代表性的研究成果为样本进行综述。
一、我国职业教育管理体制改革的动因
“职业教育管理体制是指职业教育的领导管理系统与机构设置。”①建立一个高效、精干,既能加强宏观管理、便于统筹协调、能调动各业务部门积极性,又有利于微观管理,使办学单位有较大自主权的管理体制,是职业教育包括政府管理和学校内部管理两大体系形成和事业发展的重要环节。长期以来,由于历史原因,我国职业教育管理体制沿袭的是“条块分割、以块为主”的管理格局,与之相对应,所形成的模式是谁办学、谁管理、谁受益,办学与管理合二为一,各级各类职业学校平行发展,相互之间缺乏积极沟通。职业教育这种条块式的管理模式,曾在计划经济时代的中等职业教育中发挥了重要作用,但随着我国从计划经济
时代逐步向市场经济时代的转变,它已显现出许多弊端,越来越不适应市场经济发展的需要,难以满足人民群众日益多样化的教育需求。因此,客观上迫切要求不断深化教育管理体制改革。 二、我国职业教育管理体制的现状分析
目前,我国职业教育呈现出教育部门办学、劳动部门办学、系统办学、企业办学、教育部门与有关部门联合办学等多种形式的办学局面,不同类型学校隶属于不同的主管部门,因而形成了谁办学、谁管理,哪级办学、哪级管理的多元化管理体制。陈嵩指出:“我国职业教育管理体制的基本格局是:中等专业学校主要由行业或区县举办,职业高中基本上由区县举办,这两类学校统一归口教育部门管理;技工学校则主要由行业和企业办学,劳动部门实施综合管理。”②蔡高根、刘金林在谈到这一问题时指出:“职业教育管理部门大体分为教育行政管理部门,劳动与社会保障部门,行业主管部门,企业。各主管部门条块分割对职业教育实施多头管理、职能交叉,各自掌握着办学单位的‘人、财、权’,负责制定职业发展规划,以及决定学校领导者的任免、人事调动等重大问题。而教育行政主管部门掌握着教育教学管理权、毕业证书办理权、招生计划的审批权等。对于学校发展问题的‘不同意见’、对于学校管理问题上的‘不同看法’等往往使得办学单位无所适从,‘学校办学自主权’更是无从谈起。”③宋楠在硕士学位论文中这样分析我国职业教育管理体制的现状:“我国现行职业教育管理体制主要特点包括:职业教育管理
的宏观决策权高度集中。在中央,实施性的工作方针、政策、法规、制度、规划、计划等决策权集中于国家教育部门、劳动部门、计划部门、财政部门等。同时以国家政府部门的行政隶属关系为主线,从中央到地方的各级教育部门、劳动部门、业务部门以及大中型企业都设有不同级别的职业教育专门管理机构,各级各类职业学校也全部按行政隶属关系置于办学部门的直接管理之下,每个管理层次又以不同类型的职业学校为管理对象,设立两个并列的间接管理机构来制约办学部门和学校。理论上各类职业学校就是在这种纵横交织的庞大机构的控制下运行的。”④ 总体而言,现行管理体制存在着条块分割、部门分割、人才培养与就业分割等诸多障碍,劳动保障部门、政府业务部门、行业协会等与教育部门缺乏很好的沟通衔接,教育、就业与培训之间互相分离,呈现出明显的多头管理、职能交叉的现象。同时,由于现行体制的运行机制较多采用指令性和直接性管理的方式,在使学校自主权受到限制而缺乏活力的同时,也导致政府自身对职业教育管理的精力和财力严重不足。这些形成了我国职业教育管理职能上的分裂格局,影响了我国职业教育法规政策的统一性、整体性,妨碍了职业教育管理功能的有效发挥,制约了职业教育事业的健康发展。
三、我国职业教育现行管理体制存在的主要问题 现行职业教育管理体制存在的合理性日趋失却,暴露出种种弊端,以致限制了政府、业务部门和职业学校职能的充分发挥,
成为职业教育事业进一步发展的障碍。据文献显示,现行职业教育管理体制所存在的主要问题集中表现在以下几个方面: 1.职业教育管理的条块“分割”问题。如前所述,长期以来我国职业教育存在行业分割、部门分割和人才培养与就业分割等问题,这些问题导致了两种后果:(1)从教育资源的配置来看,教育资源难以完全按照教育规律要求和市场机制优化配置。蔡高根、刘金林指出:“职业教育资源行业分割、部门分割、地区分割、所有制分割严重,使资源难以完全按照教育规律要求和市场机制优化配置和整合。”⑤陈嵩提出:“现行的管理体制不适应经济社会发展的要求,特别是近年来由于经济体制改革、产业结构调整等原因,一部分行业、企业在转制改革中,要求学校资源剥离, 学校面临自主办学和自筹资金发展的困难局面。”⑥隋志成认为:“现行管理体制使产业发展与职业教育之间缺乏良性互动机制。”⑦周昌顺也认为:“学校办学与人才市场缺乏信息沟通,办学与需求之间出现严重脱节,优胜劣汰的竞争机制不明显。”⑧(2)从政府职能部门改革来看,部门分割导致政府各部门职教管理职能交叉、条块分割、统筹乏力。中等专业学校、职业高中和高等职业学校归教育部门管理,技工学校和职业培训归劳动保障部门管理,再加上政府其他业务部门、行业、企业参与办学,使职业教育管理体系错综复杂、职能交叉、统筹乏力。由于分散办学,使得学校布局不合理,校际间缺乏横向联合与沟通,影响教育的宏观效益和办学水平的提高。陈嵩指出:“条块分割式
的管理体制,难以进行统筹协调,学校、专业设置重复,办学质量参差不齐,部分学校办学规模小而分散。”⑨张惠玲认为:“这种‘条块分割’的管理体制不仅使同类学校‘分庭抗礼’,学校间争经费、争师资、争劳动指标的现象十分严重,而且使部门之间也形成和加深了‘门户之见’,互相掣肘,使一个地区的各种教育力量无法形成合力而发挥整体优势,造成人财物的较大浪费。”⑩在管理成本上,分割性特征造成了较高的成本。事实上,“政府对职业教育的管理多表现为指令性、直接性管理,对职业教育统得过多、管得过死,导致政府对职业教育管理的精力和财力严重不足”。
2.利益相关者对职业教育管理的权、责、利问题。职业教育资源管理的权、责、利关系是关于各利益相关者在职业教育资源筹集、分配、使用与管理等环节中的权利与义务的描述。这些利益相关者主要包括作为职业教育所有者、投资者、管理者的各级政府部门和与职业教育资源配置息息相关、密切联系的各类职业教育办学主体。处理好利益相关者在职业教育管理资源中的权、责、利关系,可以使各利益相关者形成促进职业教育健康稳定发展的合力。然而,目前我国职业教育管理中的权、责、利关系尚缺乏明确性。诚如史枫所言:“在现行职业教育资源管理体制中,权、责、利关系相当模糊。政府作为职业教育资源的终极所有者和投资主体没有很充分地行使所有者的权利,承担所有者的义务,未能做到按投入的资源享有资源受益、重大决策和选择管理者权