PPP模式在产业园区建设中的应用研究
摘 要：近年来，国家出台一系列政策扶持产业园区综合开发建设，在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费。本文在阐述产业园区建设中应用PPP模式的发展历程与优势的基础上，从项目运作结构、合作内容以及回报机制三个方面阐释园区建设PPP模式的核心要素。结合华夏幸福固安工业园区项目案例，分析了PPP模式在产业园区建设融资中的利益共享与风险共担机制并结合现阶段我国产业园区开发和PPP应用的现状和存在的问题，提出相关政策建议。
一、引言
近年来，国家出台一系列政策扶持产业园区综合开发建设，运用PPP模式进行产业园区开发建设也不乏其例。在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了产业园区建设短期效益差的问题。
然而，我国在产业园区综合开发中运用PPP模式还处在探索和尝试阶段，关于产业园区建设与社会资本合作是否符合目前国家关于地方债务的规定以及PPP模式的规则，目前尚缺乏专门的政策性文件。全国范围内以PPP模式操作并落地的园区综合开发项目相对较少。因此，探索符合现有国家政策精神、具
有可操作性和前瞻性的产业园区综合建设PPP模式并在全国范围内推广，就显得尤为迫切。
二、PPP模式在产业园区建设中的发展概述
PPP模式（即Public-Private-Partnership的字母缩写），是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共服务，以协商特许权为基础，形成一种相互支撑的合作关系，是国内外新城建设和基础设施建设中总结出的一套可借鉴的成功经验。PPP模式在我国的全面推广和应用始于十八届三中全会。2013年来，财政部根据党中央国务院的统一部署，会同有关部门在公共建设领域大力推广PPP，逐步探索出一条适合我国国情的发展道路。将PPP模式引入产业园区的建设管理中，不仅能提高项目融资效率，减轻财政负担，而且由于社会资本的参与，还会提高产业园区建设管理水平，产生巨大的社会经济效益。
PPP模式在我国产业园区建设管理中的应用才刚刚兴起，但是其早已在国外诸多发达国家的城市建设中实现了普遍的应用与发展。英国于1992年最早开始应用PPP模式，经历了半个多世纪的发展与实践，事实证明了在PPP模式下的园区基础设施建设，其工程质量与成本投入都显现出非常完美的表现。例如英国伦敦码头区再造项目，英国政府根据1980年制定的《地方政府规划与土地法》授权成立了伦敦码头区开发有限公司代表政府行使相应的权利，负责整个片区开发建设。项目历时17年，成果显著，不仅建成了伦敦金融城，而且使泰晤士河两岸面貌完全改观。伦敦码头区开发有限公司宣称用18.6亿英镑政府投入撬动了72亿英镑的私人投资。
三、产业园区开发建设PPP模式的核心要素
1.项目运作结构
产业园区PPP模式的运作结构可以表述为：园区所在政府授权园区管委会作为项目发起方，择优选择对园区建设运营有丰富经验和综合实力的社会资本，并由政府指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。园区管委会与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责园区的投资、建设和运营。合作期满后，项目公司将园区资产无偿移交给政府指定的机构。该运作结构中，政府股东作为政府出资人代表，可以参与项目公司的组建以及公司章程的制定等，同时对重大事项有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的行为，保证公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股东也将承担一定责任，减少社会资本在项目运作过程中的压力和阻力，保证园区建设的顺利推进。
2.合作内容 （1）政府职责
在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作，建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务，保证公众的社会福利。具体表现为以下三方面职责：
项目建设期：负责园区规划建设用地的土地征用并形成建设用地，按照政府与社会资本约定的开发进度，及时并依法提供建设用地。制定园区基础设施和公用设施建设标准，根据需要或法律变更情况对已确定的建设标准进行修改或变更。