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事业单位内部控制存在的问题及改进对策
作者：张静
来源：《现代农业科技》2013年第21期
摘要 内部控制是现代管理的重要手段，对事业单位各项工作的开展具有积极的促进作用。通过阐述事业单位内部控制概况，分析目前事业单位内部控制存在的问题，进而提出了改进对策，以期提高事业单位内部控制水平。
关键词 事业单位；内部控制；现状；问题；对策
中图分类号 C931.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）21-0347-02
内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，也是现代管理的重要手段。事业单位虽然不是赢利单位，但其建立有效的内部控制，不仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展，保护各类资产的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各种舞弊和腐败的发生，对事业单位的长远发展具有重要的现实意义。
近几年我国相继颁布了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》并逐步实施。与企业相比，事业单位的内部控制制度的建设依旧薄弱、滞后，大部分事业单位（尤其是基层单位）还未形成一个涵盖各个业务层次的系统的内部控制制度，其内部控制普遍由各自分散的规章制度所代替，制度众多，但各自独立，缺乏内在联系，不成体系，基本没有遵循内部控制框架的理念，也没有建立以风险为导向的内部控制机制，忽视了内部控制的环境、风险评估、信息与沟通、内部控制执行的监督以及效果评价，甚至为追求行政效率常常减少内部控制系统设置的必要环节，无形中增加了风险。我国目前正处于事业单位转轨的关键时期，从确保事业单位改革成功、保证改革效果、促进长远发展的角度看，更有必要加强事业单位的内部控制建设。
1 事业单位内部控制概况
事业单位是以社会公益为目的，由国家机关举办的主要从事科教文卫等活动的服务组织，资金来源于公共财政，资产归国家所有，因此事业单位内部控制制度建设关系到国家资金的使用效率和国有资产的安全。事业单位内部控制是为保障单位业务活动的合法合规，保护资产的安全和完整，防止、发现并纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整，确保各项资金的安全运行，提高资金的使用效率而制定和实施的政策与程序。事业单位内部控制在设计和建设内部控制制度的过程中，不应以谋求经济效益为发展的核心，而应以服务公共为目的。事业单位的组织机构、部门设置、职能权限等会受到其他领域制度和规定的约束。与企业相比，其本身制度建设的空间相对较小、内容相对简单，资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有较大的差异。
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2 事业单位内部控制中存在的问题
截至目前，大部分事业单位对内部控制重视不够。从目前我国事业单位内部控制的发展来看，其运营机制、工作效率和经营效果并未达到内部控制的运行目标，仍然存在一些问题。 2.1 内部控制意識薄弱
内部控制得以健全和实施的保证就是树立良好的内部控制意识。事业单位的工作人员，特别是领导人员对内部控制缺乏深刻的理解，对建立与完善内部控制制度的重视不足，只注重单位的事业发展，忽视了单位的内部管理。因单位人员的内部控制意识淡薄，导致内部控制制度和体系的制定流于形式，在执行过程中没有得到充分的体现，以致无法发挥内部控制应有的作用。
2.2 内部控制体系不完善
内部控制的核心是行之有效的组织、分工、程序、方法、标准、守则和规程，但很多事业单位尚未制定系统规范的财务管理和会计内部控制制度，或因制度体系滞后、不完善等没有发挥执行效果，使相关的制度和办法形同虚设[1]。整体主要体现在4个方面，即审批金额界限不明、业务流程体系不完善、部门预算执行不严格、岗位人员的分配不合规定。 2.3 预算控制缺乏科学性
预算控制是单位内部控制的核心环节。事业单位的资金来源特殊，其内部的预算控制尤为重要。虽然事业单位实行了部门预算制度，但部门预算范围有限、预算编制粗糙，整体预算控制力薄弱，缺乏科学性，以致存在预算管理不规范、资产管理无序、账务核算处理混乱等问题。
2.4 部门协调差
事业单位的内部各部门之间合作意识缺乏，沟通联系较少，如财务、审计、检查等部门横向联系不够，协调配合性差，难以在内部控制工作中形成人人参与的氛围，往往由于部门之间的协调不及时，造成内部控制管理的混乱。 2.5 内部控制监督机制效用有限
目前，很多事业单位未设立内审机构或形同虚设，使内部审计监督无法有效地对工作人员或执行情况进行监督检查，也无法广泛开展以内部控制为主体的审计监督。因现阶段的内控监督机制不够完备，职能部门监督不协调，以致各项活动事务的事前、事中、事后均无法得到有效控制。长此以往，内部控制的薄弱环节和容易造成损失的失控点不能得到针对性的监督和完善，整体效益也将进一步削弱。同时，事业单位考核往往多以目标、任务的完成情况为依据，基本不会将内部控制制度与考核挂钩[2]。
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3 事业单位内部控制的改进对策
3.1 增强内部控制意识，优化内部控制环境
内部控制制度的执行过程及执行效果不仅反映职能部门的管理水平，还显示出单位的整体运营效果。为创造良好的内部控制环境，应提高事业单位领导的内部控制意识，通过强化相关领导对内部控制知识的学习，使其明确自身在内部控制制度建设中的“第一责任主体”意识，从而重视单位内部控制制度建设。而且领导的重视更要落实到全体职工的参与上，通过培训和宣传加强全体职工对于内部控制的认识和理解，使单位上下形成统一认识，针对内部控制环节的风险点、易失控点，结合单位实际，向各层人员深入宣传内控风险管理理念，使各职能部门共同承担内控责任[3]。还应加强文化建设，形成积极向上的单位文化，激发职工的积极性和主动性，为内部控制培育良好的环境基础。 3.2 完善、健全内部控制制度体系
国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定。不能将一般的财务制度等同于内部控制制度，每个事业单位发展的历程、目标、环境不尽相同，在遵循最新的内部控制相关规范的基础上，制订符合单位实际的内部控制制度，通过强有力的合理控制，达到最佳的控制效果。针对薄弱环节和关键控制点，要细化责任，形成一个相对完整、规范合理、有章可循的内部控制制度体系。遵循内部控制原则应建立适当的组织机构，明确各自的职责权限，按不相容职务分离的原则设置内部各部门和岗位，避免职责交叉和缺失，以便相互监督和明确责任。建立授权审批控制，对各项业务的相关人员进行授权并严格按授权执行，对于重大的业务事项和大额资金支付实行集体决策。建立财产保护控制，加强对国有资产的管理，认真执行政府采购、预算管理和政府非税收入“收支两条线”管理等相关制度。近2年财政部门推行的行政事业单位资产管理信息系统对事业单位的资产管理很有帮助，填补了资产管理的漏洞。事业单位还应建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制，以便于提前预防风险和在发生突发事件时减少损失。 3.3 完善部门预算制度
预算控制是事业单位的核心内部控制手段，贯穿于整个单位的业務活动。预算控制和管理控制相互依托且相互制约，在管理控制的基本框架范围内，为实现预算控制的经济性、适用性、有效性及对目标控制的合理性，应强化预算控制在事业单位内部控制中的作用，确保其功能的发挥。按照财政预算改革的相关要求，强化预算的约束力，完善预算的编制、审定、执行、监控、分析、调整、考核等过程，要严格预算的调整和追加程序，防止随意调整追加预算以及超预算，扩大预算范围等行为的发生[4]。 3.4 加强会计基础工作，发挥会计系统控制的作用