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浅析我国行政问责制度
作者：陈 娜
来源：《科教导刊》2010年第23期
摘要行政问责制度,源自于西方国家,其目的在于有效地监督与制约行政主体的行政行为。近年来,伴随人民民主观念和权利意识的觉醒,针对权力过于集中而得不到有效监督,腐败现象蔓延等各种情况提出了加快推行以行政首长为重点的行政问责制度。倡导行政问责制度、建立责任政府,不仅是转变政府职能的重要任务,而且是人民群众的迫切要求。 关键词行政问责 责任政府 制度化 中图分类号:D920.4文献标识码:A
1 行政问责制的逻辑起点
现代民主思想产生催生了责任政府的出现,然而何为责任政府,则仁者见仁,智者见智。我国学者张成福教授认为:树立责任政府的理念,不仅是一种对行政权力进行公共控制的制度上的安排,而且体现为一种对民主政治进行全新追求的行政理念。我国学者蒋劲松的观点是:责任政府的内涵在行政学意义上主要包含以下三方面的要素:第一个要素是行政机关内部决策权应该如何配置,即是实行首长负责制还是集体合议制;第二个要素是权力与义务统一,权力与责任统一;第三个要素即问责制。由此可见,行政问责制已成为建设责任政府的重要内容之一。在现代法治国家的建设过程中,法治政府首先应当是一个负责任的政府。行政问责制的贯彻实施,就必然要求政府在公共行政过程中树立向公众负责的行政理念;另一方面,行政问责制作为一种责任追究机制,必然会在责任政府的建设过程中起到保障与促进的作用。 2 行政问责制的概念界定
行政问责制的概念,最初来源于西方国家关于责任政府的建设理论。设立这一制度,其目的在于有效监督和制约行政主体的行政行为。行政问责制,也可称之为行政责任追究制度,主要是指对行政主体以及其内部的公务员的不作为、乱作为或者作为不力而产生的不良的社会影响与结果,享有相应权力的行政问责主体依据法定的程序,要求其必须承担的某些否定性后果的一项追究制度。行政问责制在我国主要表现为以行政首长作为重点追究对象的一种问责形式,即一旦发生责任事故,就必然会给社会造成不良的影响和巨大的损失,几乎所有责任都归咎于政府各部门的行政首长(行政首长负主要责任和全面责任)的责任追究制度。这种责任追究方式,是针对我国行政首长权力高度集中、覆盖面广、责任重大等特征而实行的一项创新举措。 3 我国行政问责实践中存在的问题
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(1)受到传统“官本位”观念的束缚,缺少政府官员问责制生长的文化根基。我国长期处于封建社会,受传统“官本位”思想的束缚,形成了“依附型”的君臣关系,在此基础之上,公民权利意识的淡薄,参与政府官员问责的意识与积极性不强,致使行政问责制出现架空和扭曲。
(2)缺乏相应的“问责制”立法,造成实体法和程序法方面的空白。目前,我国行政问责制度适用的法规、条例尽管数量较多,但都散见于各种各样的政策文件中,其中有党的规定,也有政府的行政法规;有中央出台的,也有地方政府出台的,并没有真正意义的、体系完整的政府官员问责制的法律法规。
(3)“问责制”缺乏有效广泛的公众参与。我国行政问责制的出现,具有一定的应急性,在某种程度上是突发事件的产物。我国尚未建立起公民问责的有效途径,并且对于举报者权益保护力度不够,因此,公民对于行政问责参与的态度是很冷淡的。
(4)行政问责的范围界定不清。我国的行政问责缺乏统一的标准,实践中弹性过大。目前出现的行政问责事由大多是因为引起中央高层或媒体关注而被追究。很多违法行为因未受重视而得以逃避,相反,一些不严重的失职行为仅由于产生了社会影响就被追究责任。
(5)政府信息壁垒过高,信息透明不足政府信息公开是实现公民参与的前提,是实施问责的基础。2007年4月5日《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后,中央和地方各级政府均加大了透明政府、“阳光”政府的建设力度和政府信息公开力度,然而政府信息公开的范围仍存在很大问题,信息壁垒过高,透明度不足。
(6)问责主体单一,异体问责空缺。行政问责的主体,不仅仅有同体的问责主体,即行政部门的上级部门和领导或者其他专门的审计、监察部门,而且还有异体的问责主体,主要包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体与公众等等。然而,从我国的实际情况来看,要建立科学的行政问责制,关键在异体问责,离开异体问责的问责制是不具实效和缺乏可持续性的。
(7)问责程序欠规范,复出操作过于随意我国行政问责制度的构建中没有被问责官员合理复出的机制,即使有一些相关规定,也是模糊不清的,缺乏可操作性和程序性,具有很大的弹性和随意性,使得行政问责制本身的权威性和严肃性受到质疑。 4 完善我国行政问责制的建议 4.1 “风暴性”问责到“制度性”问责
我国的行政问责常常是在发生了特别重大的社会事件时,为了安抚和应付民众的心理而展开的,具有相当大的应急性,这样的问责往往以权力意志为转移,出了问题,是否追究责任,追究谁的责任,如何追究,主要由上级领导的意志来决定,具有很大的随意性。温家宝总理在2004年的《政府工作报告》中要求各级政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。温总理的讲话,无疑为行政问责制的实施指明了方向,但要践行和完善我国的行政问责制,还必须建立一整套相关的辅助制度。
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4.2 建立完备的行政问责法律体系
当前,我国行政问责制的相关立法和文件较为凌乱,缺乏统一的标准与规范。
(1)构建全方位问责主体体系。行政问责立法首先应当解决的问题即为确定问责的主体,即“由谁问”。从目前我国的实践来看,问责的主体主要是行政机关的上级部门和领导或者其他专门的审计、监察部门,这属于行政机关的内部问责,即同体问责。随着实践的发展,这种问责主体的不足暴露的越来越明显。同体问责从根本上讲是“上问下责”,有可能导致上级的行政责任没有人追究的状况。因此,行政问责中既需要同体问责,也需要异体问责,并且关键是异体问责,这是行政问责得以实现并持续下去的保证,也是民主政治对责任政府的基本要求。
(2)明确问责对象。问责对象就是责任的承担者,即“向谁问”。行政问责立法应当本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则,来确定承担责任的对象。
(3)全面详细规定问责内容和范围,行政问责常常是在发生重大社会事件时才展开的,具有相当大的应急性,是对公众的临时应付,应付完了就算了,等又有事的时候再拿来应急,这种行政问责,缺乏持续性、稳定性和规范性。行政问责本质上是为了促进法治政府、民主政府与责任政府的形成,使政府的决策和行为更加民主、科学、合理。因此,问责的事项不应只局限在已发生的重大安全事故方面,而应该进一步拓展,并且,问责的介入时间也不应仅局限于事件发生之后,可以拓展到决策与监督阶段。
(4)完善规范问责程序行政问责制要做到公平、公开、公正,健全和完备的程序是第一要件。首先,规定问责期限。对相关负责人进行问责时,必须明确问责的期限。第二,建立核实和评估机制。准确界定被追究责任人履行职权的详尽细节,并以这些情况为根据,进而准确界定被追究责任人在问责过程中应该被追究何种类型、何种程度的责任。第三,建立相应的救济机制。“有权利必有救济”,在行政问责过程中,还必须建立相应的救济机制,允许受到行政问责的官员在一定期限内,向相关机关提出问责救济。 参考文献
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