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新加坡的基层社会组织建设
作者：何科君 宋薇
来源：《上海党史与党建》2013年第05期
[摘 要]党的十八大报告指出，要加强基层社会管理和服务体系建设，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，积极引导社会组织健康有序发展。这对加强基层社会组织建设提出了明确要求。新加坡加强基层社会组织建设的实践探索，给予我们引导培育社会组织、加强社会建设等方面一些重要的借鉴和启示。 [关键词]社会管理；基层社会组织；启示
[中图分类号] D58 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）05-0061-03
基层社会组织是执政党及政府与人民群众联系的桥梁和纽带，是维护社会稳定的“安全阀”，在培育社会力量、积聚社会资本、维护社会稳定等方面可以发挥独特作用。党的十八大报告指出，要加强基层社会管理和服务体系建设，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，积极引导社会组织健康有序发展。这对加强基层社会组织建设提出了明确要求。如何更好地引导和培育发展社会组织，是现阶段社会建设面临的一项重大课题。新加坡与我国同为一党长期执政的亚洲国家，不仅政治文化传统有诸多相似之处，而且都曾经历或正在经历社会急速变革期。探讨新加坡加强基层社会组织建设的实践，对于我们借鉴其中经验以加强社会建设、提高社会管理科学化水平具有重要意义。 一、新加坡的基层社会组织
新加坡人民行动党执政以来，一直强调群众的重要性，并将基层社会组织的建设与管理视为联系群众、服务群众的重要而有效的形式。人民行动党不仅主动建立、培育起一大批能够满足各阶层群众需求与兴趣的基层社会组织，而且根据社会的变迁及群众需求的变化不断调整和拓展其结构与功能。
新加坡的社会组织可分为官方和民间两种。官方社团是政府为了某项事业需要出面组织的团体，民间社团则是公众自愿组合的组织。1960年6月人民协会作为一个旨在促进种族和谐加强社会凝聚力的法定机构而成立。最初，人民协会只负责管理民众联络所及民众联络所管理委员会，自上世纪90年代起，人民协会接管所有的基层社会组织，成为基层社会组织管理的总枢纽机构，成为新加坡基层社会组织的中枢神经。
目前人民协会是隶属于新加坡社会发展、青年及体育部的一个法定机构，主要致力于促进种族和谐、增强社会凝聚力，培养领导能力，提供社会公共服务及外展训练并促进政府与民众间的沟通和交流。其下属机构主要有：基层社会组织网络（GROs）、社区发展理事会（CDCs）、国家青年理事会（NYC）、国家社区领袖培训学院（NACLI）、外展训练中心
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（OBS）、“水上探险”（Water-Venture）及民众联络所（CCs）等。此外人民协会还拥有82个团体会员，3个合作伙伴。其中，公民咨询委员会、民众联络所管理委员会、居民委员会是三个重要的基层社会组织，对新加坡的社会建设起着重要作用。公民咨询委员会是选区里的中央组织，主要负责推动和协调全国性的运动和选区计划及协调其他基层社会组织间的关系。民众联络所管理委员会的主要任务则是负责管理民众联络所并推行联络所的各项活动。居民委员会则作为一个由区域内居民自行管理的志愿组织来处理所在选区内的问题，并通过举办有意义的活动来促进睦邻关系。“在新加坡的现代化进程中，民众联络所、公民咨询委员会和居民委员会这三种基层社会组织在各个区域、各个领域和不同的层次上进行着有效的运作，成为国家对全国进行控制的最基本的组织网络。这种建设思路通过将民众吸收到基层社会组织中参与管理，实现了有限的政治参与，也为日后扩大民主参与奠定了基础。”[1]
民间社会组织大体上有五个类别：包括贸易与专业类、文化与社交类、体育类、宗教类、其它类。截至2005年9月，在社团注册局注册的社团总数为6202个，其中贸易与专业类1080个，占17%；文化与社交类898个，占14%；体育类906个，占15%；宗教类1235个，占20%；其它类2083个，占34%。加总计算，每十万人拥有社团177个。[2] 二、新加坡加强社会组织建设的实践
为打造政府与社会组织的关系互动和职能互补的良好格局，新加坡积极培育和发展社会组织，支持和鼓励这些组织独立自主地参与社会事务管理。基层社会组织不仅成为政党与政府联系公众的重要桥梁工具，更是激发人民的公民意识、发扬社区自助和自力更生精神的重要力量。
（一）注重理念更新，释放更多空间。上世纪80年代以来，随着改革的深入，利益主体的多元化，新加坡人民行动党与群众关系的处理模式也逐步变迁，强调党群治理，其核心思想是重新思考政治国家和公民社会的界限，并促进两者的相互依赖和良好合作，形成政府和民间社会构建和谐社会的合力。党群治理主体的多中心和权力运作的双向度都意味着群众个体或群众社团要主动参与政治活动，公民变消极自由为积极自由，自主创设行动网络。人民行动党释放更多的空间给公民社会，着力于扶持公民自治社团，大力培育和发展社会组织，强调公众参与，通过制度加强与民众的联系。明确党和政府在社会管理中的引领和指导角色，庞大的民间团体是政府实现科学管理强有力的支撑，并鼓励民众参与政府的管理和决策。这些理念的宣传和落实为新加坡优化社会管理营造了良好的氛围。[3]
（二）严格制度规范，增强制度保障。新加坡建立健全社会管理基本制度，用制度来保障和支撑社会组织的健康成长与发展，让民众在社会组织内有序活动。新加坡为规范民众公益活动，建立了义工活动制度，把义工活动从招募、培训到调处等都纳入社会组织的范围内，这无疑增强了公民有序的社会参与。民间组织可依据不同的法律注册，如《社团法令与条令》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》。其中最重要的是1967年1月颁布、并于其后多次修订的《社团法令与条令》。该法令有38章，对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定。虽然政府一般不对社团活动进行干预，但是却
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有较为严格的社团活动规范，凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究；不能以社团的名义进行政治活动，否则政府必然出面干涉；未经登记的社团被视为非法组织，一经发现则严惩不贷。惩罚措施包括：根据不同情节分别处以2至5年不等的监禁，2000至4000新币不等罚款，或监禁、罚款两罚并处。同时，还对社会组织的资金运行有着严格的财务和审计管理。 （三）简化注册程序，强化扶持措施。新加坡践行简便性原则，设立手续简便且易于操作，实现社会组织网络的全覆盖。新加坡于2004年对社团法令进行修改，从9月1日起实施社团自动注册方式，为那些不太可能引起法律与治安问题的社团进行快捷注册，社团可以在提交相关资料和缴交注册费用后即刻注册。为方便社团和公众，2003年8月开始，新加坡社团注册局实施网上注册，建立了社团注册局电子系统（ROSES）。社团可以在网上提交各类申请和报告，公众也可以上网查找注册社团，购买注册社团在网上提交的年度报告和章程。电子系统可以每周七天、每天24小时让公众查阅。
除简化注册程序外，新加坡还把经济资助作为政府引导社会组织的重要手段。新加坡基层社会组织的资金来源主要有两部分：一是各组织自行募集的资金及相应的政府鼓励资金；二是政府专项的财政拨款，大约占总资金的90%。充裕的经济资助使得新加坡基层社会组织有能力组织开展各种活动和课程，更好地服务民众。同时，由于基层党组织与基层社会组织是“无形融合”的，前者利用后者所开展的活动达到并实现了自身的基本目的和主要任务，政府的经济资助也就间接地为人民行动党基层党组织节约了活动经费。
（四）健全运行机制，培育监管并重。新加坡强调系统化运行机制的建立，先后建立了义工关爱和奖励激励机制、民众社会参与机制、政府社会管理调处机制等。这些结构健全的运行机制为新加坡社会管理的有效性提供了有力保障。作为基层社会组织管理的总机构，人民协会主要通过人事把控、资金供给、评估奖励等措施来实现对基层社会组织的管理和引导。每年人民协会都会根据各基层社会组织的主要任务而设立一些具体的考察指标，年终进行评估并表彰，根据表现评予相应星级。
培育发展与监督管理并重是新加坡实行社会组织管理的基本方针。培育发展意味着鼓励支持对社会进步能起到良好作用的民间组织不断获得发展，促使其作用进一步得到发挥；加强管理和监督，对非法的民间组织和民间组织的违法行为依法查处，真正促进民间组织的健康发展。
（五）配强人才队伍，强调公众参与。新加坡基层社会组织成功运作的关键因素，在于基层社会组织成员的素质。从第一个基层社会组织成立到整个基层社会组织网络的形成，新加坡一直不乏任劳任怨、毕生致力于社区服务的社会组织成员，他们赢得人们的敬重而被尊为社区领袖或基层领袖。这些基层领袖利用自己的影响力，向政府传达民意，为地方争取合理的利益，起着真正的桥梁作用，进而为争取民众支持和参与人民行动党所领导的社会建设作出重要贡献。拥有高素质的人才是新加坡社会组织良好成长的关键因素。目前，新加坡大约有29000名基层领袖，人民协会每年都会给他们安排一些与社会同步的系统化的社区领袖培训课程，以