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论政府在基本公共服务均等化过程中的角色定位
作者：崔玉宾
来源：《商业时代》2013年第09期
内容摘要：随着我国社会的不断变革与发展，基本公共服务均等化成为实现社会科学、和谐发展的重要方面。基本公共均等化的实现是一个动态过程，根据社会发展所处的阶段不同提出的指标和需求也各不相同。现阶段，由于我国城乡之间、地区之间的发展差异，社会公众在享受基本公共服务水平方面存在着较大差距。政府作为实现社会公平正义的倡导者和实施者，在加强社会管理的过程中要正确处理政府与社会、政府与市场的关系，找准自己的角色定位，在建设服务型政府的过程中努力实现基本公共服务均等化。 关键词：基本公共服务 均等化 政府 角色定位 实现路径 基本公共服务均等化的内涵
党的十七届五中全会制定的关于经济和社会发展的十二个五年规划建议提出：“要提高政府的社会保障能力，推进基本公共服务均等化”。基本公共服务是在建设和谐社会、推动社会公平正义发展的背景下提出来的，旨在政府通过一系列的制度安排来维护政府与社会公众之间的和谐融洽关系，促进社会公平正义的实现。从根本上来讲，我国提出基本公共服务均等化，关键就是因为在我国社会发展过程中存在基本公共服务不均等的现象，并且这种现象随着经济发展的加快而愈发加大。
基本公共服务均等化涉及三个方面的基本问题：第一，公共服务；第二，均等化；第三，基本公共服务均等化（吴刚，2010）。首先，公共服务是相对于私人服务而言的，它是政府利用社会公共权力整合与再分配社会资源，为社会公众提供大致均等的社会公共服务和公共产品。这些公共服务包括医疗、卫生、教育、就业、保险等等。其次，均等化是相对于较大程度的差距而言的，由于我国居民所处的地理位置或区域不同，所享受的公共服务水平也各不相同。在社会发展的最初阶段，把“蛋糕”做大，保证每个人都有“蛋糕”可分，是国家的主要职能；但是当社会发展到一定程度后，不仅要做大“蛋糕”，更要注重“蛋糕”比例的分配，以实现社会的公平正义。当然，这里所讲的均等化不是绝对平均化，而是指享受公共产品的机会均等及最终结果的大致均等。再次，基本公共服务均等化是相对于较高需求层次的公共服务均等化而言的，根据现阶段我国的基本国情，实现基本公共服务均等化具有实际可操作性。马斯洛需求理论告诉我们，“基本”属于最低层次的需求，而只有满足了最低层次的需求之后，人才有追求更高需求层次的动力。基本公共服务均等化是政府作为社会公共产品的整合者及再分配者，通过一系列的制度安排，为社会公众提供最基本的公共服务和公共产品，以保障社会资源的公平分配，实现社会的和谐发展。
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政府是基本公共服务均等化实施的主体，社会公众是基本公共服务享受的客体。作为权力实施主体，政府采取什么样的手段和方式，优化配置社会公共资源，使社会公众能够均等化地享受到基本公共服务，成为建设服务型政府的重要内容。 基本公共服务均等化过程中政府角色定位存在的问题
我国在实行改革开放以后，经济得到了快速发展，社会资源总量积累日趋增多。但是，与经济快速增长不相适应的是，地区之间的经济发展不平衡，造成城乡差距、区域差距愈拉愈大。地区之间经济发展的不平衡必然会造成各地区之间公共资源累计的不均衡，当然，社会公众所享受的基本公共服务业必然是不均等的。这个阶段的社会公众所享受的不均等的基本公共服务是由于市场失灵所造成的。作为所有人的政府，在市场失灵的情况下，在市场不能有效配置社会资源的状况下，政府要担当起自己的责任和义务，利用社会公共权力，对社会总资源进行整合与再分配，以达到使社会公众均等地享受基本公共服务。然而，从当前我国的现实状况来看，政府在实现基本公共服务均等过程中，不明确自己的责任与担当，在实现基本公共服务均等化过程中的角色定位还存在诸多问题。 （一）政府政绩意识较强而公共服务意识较弱
政府追求政治绩效是政府作为的目标之一，同时，政绩也是评价一个政府执政能力的主要标志。但是，政府如果一味地追求政绩，把政绩工程作为某些官员晋级、升迁的衡量标准，却忽略了公共服务意识，这样的政绩不但没有实现好、维护好广大人民群众的根本利益，反而会损害社会公众的根本利益。从年龄阶段上来讲，我国当前政府官员大多出生在21世纪70年代之前，他们所受的教育大多是传统教育，受传统文化及官本位思想影响较为严重，在做出某种公共决策时，他们首先考虑的是政治绩效，而不是人民群众的根本利益（杨奎臣等，2011）。这种思想极易造成政府投入过多的成本，而社会公共效益却收效甚微。
伴随着我国社会主义市场经济的发展，不同社会群体之间的收入差距逐渐加大，他们所享受到的基本公共服务水平差距也较为明显。政府作为社会公共资源的再分配者，要通过有效的制度设计与制度协作，实现不同社会群体之间享受基本公共服务的大致均衡。而由于当前我国政府存在较强的政绩意识，忽略了对广大人民群众的公共服务意识，造成政府公共服务意识较弱，严重影响了我国社会基本公共服务均等化的实现。
（二）政府自身定位为提供公共服务的“总负责”而非“供给者”
从当前我国的国情来看，我国的GDP总量和财政收入连年增加，已经具备了实现基本公共服务均等化的物质基础。政府也通过一些政策的实施把更多的资金投入到了社会基本公共服务领域，使民生问题得到了极大改善。特别是在十六届四中全会之后，政府更是加大了对社会公共服务的投入，对不发达或欠发达地区采取政策倾斜和社会资源支持，以实现基本公共服务的均等化。
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我国当前正在进行大规模的行政体制改革，政府职能在一定程度上虽然有了转变，但仍未完成服务型政府角色的转变。政府在提供社会公共服务资源时处于垄断地位，这种垄断性质的地位和权力实施容易造成政府职能的越位或错误，因而，政府也就不能正确地履行行政职能。社会资源是一种公共资源，为全民所享有，政府作为公共权力的行使者，承担着为社会工作提供公共服务的职能，在这个过程中，政府扮演的角色是“供给者”，为广大人民群众提供更好、更多的公共服务。但是由于传统行政官僚体制的影响，政府简单地把自己认为是提供公共服务的“总负责”，这种角色认定容易造成部分官员“搭便车”的现象。社会资源是一定的，一部分人过度占有社会公共资源就必然会影响其他社会成员享受基本公共服务的数量和质量，从而影响基本公共服务均等化的实现。
（三）传统官本位主义导致政府在公共服务过程中形成“政府本位”现象
在促进社会经济和谐发展的背景下，实现基本公共服务均等化是政府追求的目标。政府通过一系列的制度安排和政策倾斜，积极为不同社会群体提供大致均等的社会公共服务，以期实现社会公平正义。作为一种制度性的供给，基本公共服务均等化在很大程度上是政府的一种主动性行为，因而具有“政府本位”的倾向（杨弘等，2012）。
政府在提供社会公共服务方面处于垄断地位，社会公众很少和基本没有参与进来，因此，政府在行使公共权力过程中具有强制性和随意性。再加上在市场经济体制下，以“经济人”身份定位的政府在实现社会公共服务的过程中必然也会考虑自身利益，在不自觉中就会储存较多的社会资源，从而导致基本公共服务均等化过程中“政府本位”现象的出现。“政府本位”必然会导致市场失灵，在市场不能对社会资源进行有效配置的情况下，政府在行使职能时如果再出现政府利益本位趋向，难免会影响基本公共服务均等化的实现。 政府在基本公共服务均等化中实现正确角色定位的路径
（一）加快建立政府基本公共服务绩效评价体系，强化政府的公共服务职能
建设服务型政府，着力转变政府职能，是当前我国行政体制改革的重要环节。基本公务服务均等化的实现依赖于行政体制改革的是否深入以及政府职能的能否转变。当前，一些政府官员受传统管理模式影响，注重政绩工程、形象工程，而忽略了应有的公共服务职能。在这种状况下，政府如不加快职能转变，基本公共服务均等化的实现必将流于空谈。
依照当前我国的实际情况，政府职能转变还未完全完成，服务型政府还未真正形成，特别是在基层政府，部分官员的管理思想还存在相当严重的问题。建设服务型政府，促进基本公共服务均等化，必须转变单纯以GDP增长为目标的绩效评估机制，构建以基本公共服务均等化为导向的政府绩效评估体系（周伟等，2009）。要实现基本公共服务均等化，首先要建立以公共服务为导向的绩效评估体系，把为社会公众提供基本公共服务的多少作为政府绩效评估的依据，并通过建立具体的、量化的、具有可操作性的公共服务绩效考核指标，采用规范的公共服