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政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制研究
作者：刘意露
来源：《党政论坛》2019年第03期
一、引言
政府向社会组织购买公共服务（下称“政府购买服务”）是政府采取契约化手段实现公共服务目标的一种机制。在此过程中，特定公共服务的生产者为接受公共财政资金支持的社会组织;政府不直接参与到公共服务的具体生产过程中，而是以监督者与分配者的角色履行自身提供公共服务的职能;民众为公共服务的最终消费者。
20世纪60年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇区分了公共服务的“提供”与“生产”环节，指出公共服务的“生产者”并不必为其“提供者”，是为政府购买服务的理论先导。奥斯特罗姆夫妇将公共服务的“提供”定义为政府通过公共财政决策，选择适当的公共服务类型及提供水平，并安排和监督其生产。而公共服务的“生产”则是投入资金转化为公共服务产品的过程。正确的决策导向与高效的生产过程对公共服务而言同样重要，公共服务的“提供者”与“生产者”都对公共服务最终效果负有责任。政府购买公共服务依循这一逻辑，在对其绩效进行评估时，也应当兼顾政府与社会组织两个对象，不应单取其一。
我国自1995年起便在地方一级开始了政府购买服务的相关实践并取得了良好的效果。随着管制型政府向服务型政府转型改革的不断推进，政府购买服务因其能够有效提升公共服务效率，激发社会组织活力而备受推崇。然而值得引起注意的是，政府购买服务提供的是一种思路而绝非最终答案，它展示了由政府以外的主体生产公共服务优于政府包办公共服务从生产到提供全过程的可能性，但要将购买服务实践达到如期效果，尚需要建立与之配套的各项机制以理顺各主體间的权责关系，保证公众的合法权益。绩效评估无疑是保障公共服务提供不可或缺的重要环节，而且不仅包括对作为公共服务的生产者的社会组织进行评估，而且包括对公共服务“提供者”的政府的有效评估。但令人遗憾的是，在我国政府购买公共服务绩效评估实践中往往把政府购买服务绩效评估与政府提供公共服务绩效评估当成两个问题、两个过程进行，严重割裂了两种评估之间的内在关联性，致使绩效评估流于“形式化”“表面化”，进而严重影响了政府购买服务的整体效果。由此，把政府纳入整个政府购买服务绩效评估体系中，构建政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制具有重要的意义。 二、当前政府购买公共服务绩效评估中存在的问题
在我国政府购买服务的实践中，政府相对于社会组织而言处于强势地位，这导致了政府购买服务过程中对政府进行外部评估的动力缺失，政府内部评估也往往将焦点集中在政府机构绩效而非政府履行公共服务职能的绩效。内部评估的迷失与外部评估的缺失导致了政府购买服务
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中对“提供者”这一重要主体绩效评估的失落，存在盲点的评估机制也无法对政府购买服务全过程进行有效的评估，导致我国当前的政府购买服务评估存在着种种问题。 1.前置性评估缺失
前置性评估是相对于事中评估和事后评估而言的，是指对政府购买服务行为目标合理性的评估。它应该是整个公共服务提供的起点。前置性评估缺失突出表现在缺少对政府购买服务行为目标合理性的评估，而把评估的主要对象仅仅局限于具体公共服务的生产过程。评估以生产过程与成效为着眼点，无论是从“组织效率”“社会效益”或是“投入产出比”角度考量绩效，相关绩效指标通常都需要在政府购买活动结束或是某种环节终结后方能获得，表现出一种“事后评估”的特点，忽略了对政府购买行为目标合理性的考量，而这恰恰是政府购买服务中必要的前置性评估环节。
前置性评估的目的在于确定政府购买服务目标的合理性。但目前的情况是，当政府通过定向购买的方式向社会组织外包公共服务时，公共服务的具体内容和提供水平等目标性内容往往由政府框定，前置性评估缺失加剧了由于供需间信息不对称导致的目标错置的风险;在政府通过招投标的方式购买公共服务的情况下，目标可能是由承接服