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内蒙古采矿用地制度改革探索
作者：王友凤 梁洁
来源：《西部资源》2016年第05期
摘要：内蒙古是重要的能源富集区。随着国民经济和社会的迅速发展，呼包鄂经济圈及振兴东北老工业基地战略的实施，内蒙古矿业用地需求量大，土地利用总体规划与矿业用地之间的矛盾也日益显现，在一定程度上制约了内蒙古经济发展。因此，本文从矿业用地角度出发，探索矿业用地制度改革与土地利用规划的关系，提出保证矿业用地与土地规划协调发展的优化措施。
关键词：采矿用地；制度；改革
目前，内蒙古依托资源与区位优势，围绕“保发展、保资源、保民生”，进一步转变观念，创新机制，推进改革、以资源可持续利用保障经济可持续发展，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，加快土地使用制度改革。矿业用地作为衔接土地管理和矿产资源管理的重要环节，是国土资源管理重要内容，加快矿业用地制度改革，对于保障内蒙古能源资源安全和有效供给、满足工业化发展对土地资源需求、保障农牧民权益，促进内蒙古经济可持续发展具有重要意义。
1. 内蒙古矿业用地特点
内蒙古地域辽阔，东西直线距离2400多公里，南北跨距1700多公里，其矿产资源赋存条件、开采方式影响，采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度都不同，使得采矿用地具有占地面积大、用地条件差异大（蒙东经济区、呼包鄂经济区和内蒙古西部区）、采矿占地类型单一（草地和未利用地占采矿用地的50%以上）、用地情况复杂（内蒙古矿种较多，开采特点不同，用地情况也不一样，按生产工艺有露天矿、井工矿；按矿产种类有煤矿、铜、铅、锌、钨、锡等金属矿、芒硝、高岭土、湖盐等非金属矿）、交通条件差等特点，具体表现在：
1.1 露天采矿比重大，占地类型以草地为主
内蒙古煤矿开采以露天开采为主。截至2012年，全区露天剥离采场面积达6.44万公顷，占到采矿用地总面积的40.79%；已批复土地复垦方案中确定的损毁和拟损毁土地面积总规模为2.07万公顷，其中草地0.7万公顷，占已损毁和拟损毁土地34%，交通用地最少，占已损毁和拟损毁土地4.02%。 1.2 采矿用地类型复杂
内蒙古现已发现的矿种种类繁多，开采方式也存在较大差异，对土地的利用程度和影响也不同。根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同使用类型。一般情况，矿山
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企业用地涉及工业广场、生活区、采区、废弃物堆放地、仓储和加工等用地，其中露天开采的采矿用地包括露天剥离采场用地、尾矿库用地和排土场用地；地下开采的采矿用地包括钻井生产用地、井场用地、矸石场、管线及道路用地、工业场地用地。
不同采矿用地类型的土地利用方式、利用强度、对土地破坏程度、影响范围及对原土地权利人的权利限制等都存在较大差异。 1.3 采矿用地占地规模大
内蒙古矿藏丰富，储量较大。2012年，全区采矿用地总规模15.81万公顷，占内蒙古建设用地总量10.23%。全国开采的5大露天煤矿中，内蒙古境内就有4个，即霍林河、伊敏河、元宝山、准格尔。以内蒙古胜利露天矿为例，其含煤面积达342平方公里，如果按照《土地管理法》实行征转手续，建设用地指标严重不足的问题。 1.4 采矿用地的使用期限由开采服务年限决定
采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。适合矿产资源开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4年至35年不等，有的甚至更短；需进行地下开采的井工矿用地，由于受地下矿产资源的分布条件限制，其使用期限可能远远超过50年。 1.5 采矿用地一般地处立地条件较差区域，复垦后土地利用效益不高
根据已勘查探明的矿产资源储量情况，内蒙古的矿产资源主要集中分布于西部和北部。从内蒙古区域经济发展现状和生态环境特点，西部地区蕴藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的环境条件较差的土地，有的矿山企业远离村庄，处于环境恶劣地区，矿业用地在使用完毕后，回填整平，投入量较大，复垦成本较高，产出效益低于治理成本。复垦后的土地利用价值较小、经济效益差。 2. 采矿用地存在的问题 2.1 采矿用地供需矛盾突出 2.1.1 采矿用地需求量大
内蒙古采矿用地占新增建设用地比重较大。2012年采矿用地规模已达15.78万公顷，而2009年第二次土地调查采矿用地为14.27万公顷，采矿用地年均增长0.50万公顷，占年均增长建设用地总量（2.97万公顷）的18%以上。
2.1.2 采矿用地规模受土地利用总体规划总量控制
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根据《内蒙古自治区土地利用总体规划（2006年～2020年）》确定内蒙古2020年城镇工矿用地规模为42万公顷，而2012年城镇工矿用地现状规模为50.74万公顷，已超规划目标8.74万公顷。
2.1.3 采矿用地报批受用地计划指标控制
受年度计划指标的限制，各地农用地转用总量受控，采矿用地需求难以得到满足。2009年至2012年，虽然采矿用地申请用地呈递减趋势，但采矿用地往往由于占地面积较大，导致采矿用地审批困难。
2.2 采矿用地制度存在的问题
2.2.1 采矿用地土地使用权与采矿权分离
采矿用地离不开采矿权，采矿权与土地使用权相互依存，随着矿山开采完后，采矿用地对于采矿权人也就失去了意义。矿产用地年限由矿产资源可供开采年限决定，采矿完毕，土地承载用途即完成。
根据现行法律规定，取得矿业权并不意味着取得行使矿产资源所需土地的土地使用权或所有权，同样拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权，这样，在现行法律设置上，二者之间便产生了矛盾。按照《土地管理法》第四十三条规定，除兴办乡镇企业、村公共设施、公益事业建设或村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。当矿业权产生在集体土地上时，就得动用“征用”这一方式先把集体土地征为国有后再出让给矿业权人。
2.2.2 采矿用地的取得方式单一
采矿用地中很大一部分属于集体经济组织所有的土地，而目前的矿业用地制度是先将集体的土地收归国有，再将该土地使用权出让给矿业用地企业。
但采矿用地明显区别于工业用地和仓储用地，一方面，它对土地利用方式不同于一般工业用地和仓储用地，它不是为了建造永久建筑物或构造物，而是要通过一定的技术手段或措施获取地下矿产资源；另一方面，采矿用地不论开采年限，都是按工业用地使用权50年出让的，但采矿用地实际开采年限是由其储量决定的，从1年到100年不等。但目前都是按《土地管理法》建设用地规定执行，并没有因采矿用地特殊性而做具体有别于工业用地和仓储用地的供地方式，导致采矿用地取得方式缺乏灵活性。 2.2.3 采矿用地审批程序复杂