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部门利益分化的成因及解决对策探究
作者：杨黎艳
来源：《中小企业管理与科技·上旬刊》2012年第09期
摘要：政府部门的行为理应代表公共利益。从我国垄断行业的角度证实了部门利益的存在及呈现分化态势。究其原因，改革进程、利益集团以及体制不健全等因素对部门利益的分化都有着直接或间接的影响。可以通过端正权力意识、明确服务宗旨、建立有效的监督机制以及打破行业垄断，破除部门利益链来扭转这一局面。 关键词：政府部门 部门利益 利益分化 垄断行业
政府部门，作为公共财政支持的公共服务部门，理应以公共利益（即为多数人共同需求的福利，在我国，公共利益集中体现为国家利益和集体利益[1]）为其一切行为的目标和准则。随着改革开放带来的人们利益意识的觉醒，在现实生活中，部门利益总或多或少地成为政府部门追求的目标之一。涂晓芳指出[2]：改革开放带来的利益结构的重大变化，使得作为的单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来，政府部门同时又要承担公共利益的代表者，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益，从大的方面看表现为一个条条的利益或一个块块的利益。本文选择部分垄断行业，将这些行业部门职工的工资与全国平均水平进行比较论证部门利益分化的存在，分析部门利益分化产生的原因，并对如何遏制部门利益化提出建议。 1 部门利益分化与行业垄断
我国垄断行业的经济特征、形成历史及部门利益实现机制具有独特性，我国经济转型也具有典型的渐进式转型特征，通过对我国垄断行业进行研究来证实部门利益的存在，是可行的[3]。我国垄断行业的特殊性，在于它是由计划经济时代高度集中的国家垄断体制直接转化过来的，自然垄断与行政垄断相混合，政府与企业之间存在着千丝万缕的联系，国家垄断经营使得政企不分，主要表现为一种政企合一型的行政垄断规制体制；经济转型的特殊性表现在，我国的经济转型是从计划经济向市场经济的渐进式转型，市场经济体制不健全，政府对市场替代过多等方面使得我国的部门利益分化具有特殊性。
分析我国垄断行业部门利益问题的逻辑起点首先是要证实部门利益的存在。可以通过对我国垄断行业职工工资、垄断产品价格、垄断行业效率与全国平均水平进行比较, 并通过对我国垄断行业法律问题进行分析来证实部门利益的存在[4]。限于篇幅，本文仅对垄断行业职工工资与全国平均水平进行比较，来证实由于行业垄断而引起部门利益分化。比较结果见表1。 表1对中国部分垄断行业职工工资与全国平均工资水平进行了比较。以表中所列四个垄断行业为例，2010年，其职工平均工资超出全国平均水平的幅度，最高的金融业达到92%，最低的交通运输、仓储和邮政业也达到10%以上。四个垄断行业职工工资超出平均水平的工资总额合计竟达2680.4亿元。由此可以看出，部门利益是存在的。
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2 主要成因分析
随着改革开放的深入，政府渐渐从一些社会、经济文化事务领域中退出，由社会承担。政府职能的变化引发了部门利益结构的调整，这是部门利益再分配的过程，在这个过程中，政府部门中出现了较为明显的利益分化。 2.1 改革进程的影响
我国的改革是以政府为主导的渐进性改革，一方面，要加强中央政府的权威，确保中央的政令畅通；另一方面，要通过各种手段来调动政府各部门积极参与改革。这种改革在很大程度上变成了行政主导，又演化成了部门主导的改革[5]。在利益分化的时代，政府部门作为利益主体，逐渐产生了追求利益的冲动，主观上希望本部门能获得更多的行政权力和经济资源。在调动各部门积极参与改革的同时，政府各部门也形成了各自的特殊利益。伴随着分权改革，横向、纵向权力不断得以调整，一些政府部门获得了较大的财权、事权和管理权限，政治权力不过是用来实现经济利益的手段[6]，政治权力资源的存在又为获取部门的经济利益提供了现实的可能。政府机构按照职能分工，拥有相应的权力资源，运用这种权力资源与外部环境交换得来的权利往往以部门利益表现出来为本部门所有。 2.2 利益集团的影响
我国的垄断行业不同于西方成熟市场经济国家的垄断行业。成熟市场经济国家是靠市场力量自发形成的垄断，是大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米。而我国的垄断行业都有其深刻的行政背景，一些行业进入标准的全国性文件都是由垄断行业起草的，这些垄断行业迅速发展成为各种利益集团，他们自觉不自觉地以国家政策的方式保护自己行业的利益，把部门利益法制化。 金融、能源、邮电、运输、基础建设等领域的国有垄断行业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、媒体、网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等于己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等）为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。 2.3 体制不健全的影响
部门利益化问题是特定历史时期国家政治体制矛盾运动的表现形式。它的产生原因主要是立法机制、财税体制、行政体制的不健全。行政体制不完善，下属单位则向主管部门输送经济利益，主管部门帮助下属单位实现垄断经营，上下级部门，部门与下属企事业单位之间成为了利益共同体，主要概括为在组织体制上实行的是垂直管理的组织体制；财政制度不健全，实质仍按基数预算运作，我国至今尚未建立起适应市场经济发展需要的公共财政制度；立法机制不规范，我国立法机构存在一定缺陷，同时对行政部门制订法律及规范性文件的行为，有时监督不力。
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3 对策建议
部门利益侵占了公共利益，会滋生腐败，增加经济运行成本，导致降低行政效率，损害了社会公正与大众利益，因此，需要我们有效解决部门利益问题，尽快推动政府行政管理体制的改革，用来保障公共利益不受损害。 3.1 端正权力意识明确服务宗旨
需要从思想意识上，明确服务宗旨，端正政府部门及工作人员的权力与责任意识。整顿机关作风，努力建设高素质的公务员队伍，保证政府机关为企业服务、为基层服务、为人民服务的宗旨，保证政府部门权力运作的正确方向，使之形成自觉的内在约束机制，使其不愿追求部门利益，并转化为自觉的行动，乐于奉献，不谋私利。 3.2 建立有效的监督机制
需要建立有效的监督机制。建立部门管理权限的调整机制，反对部门谋取小团体利益，提高审计在行政监督中的地位，强化公共财政管理制度，从事前防范的角度，完善监督体系，提高监督水平。不仅要有立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关内部的监督，而且要有政党监督、群众监督、舆论监督等外部的监督；对利用权力谋取部门和个人利益的部门或个人严格依法处理，使其不敢追求部门利益。 3.3 建立公共财政体制
需要建立公共财政体制，完善财政监督机制。明确以国家税收为主要收入来源，控制直至取消行政收费，废除“自收自支”与“收支两条线”，将预算外收入统一纳入预算，以国家预算为主要支出形式，行政部门经费来源与开支公开透明，做到完全由国家预算控制。实行决策与执行分离。弱化事前审批，强化事后监督。取消决策与执行机构的行政隶属关系，中断部门利益实现链条。政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，从根本上防止部门独立经济利益的形成。行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。同时要“清费立税”，费改税和规范费同步进行，为此必须要改变目前费挤税、费大于税的状况。对那些具有税收性质且易于管理的收费项目，要纳入税收轨道统一征收；对那些合理的，必要的收费项目，要改革管理体制、收费办法和资金管理方式；对于那些不合理、不必要的收费项目，坚决予以取缔。 3.4 打破行业垄断，破除部门利益链
对垄断性行业进行改革，需要政企分开，价格合理化，放宽市场准入，投资主体多元化，领域以外的其他行业国有资本可以进来，非公有制的资本也可以在一定程度上进来。同时，打破垄断，竞争公平化，这种竞争包括行业内竞争，包括国有、民营、外资三种力量之间的竞争，也包括本行业和外行业的竞争。2012年两会上，赵振铣建议反垄断执行机构应当提高级别，保持超脱的独立性，打破部门利益格局，取得强有力的执行效果，从而建立国内统一大市