“十二五”时期农业和农村发展面临的挑战与选择
2010年是实施“十一五”规划的最后一年，同时也是谋划“十二五”时期农业农村发展的重要一年。回顾和总结过去五年农业农村发展的基本经验，深入分析未来五年农业农村发展面临的主要问题，研究探讨“十二五”时期中国农业农村发展的目标任务、基本思路和途径措施，具有非常重要的意义。
一、“十一五”时期农业农村发展的主要成就与基本经验 （一）主要成就 “十一五”时期，是中国农业农村发展十分困难的时期，也是改革开放以来最好的时期之一。面对宏观经济形势急剧变化、农产品市场大幅波动、各种自然灾害频繁发生、重大突发事件不断出现等诸多挑战，国家持续加大农业农村投入，推进现代农业和新农村建设，农业农村发展取得了巨大成就，“十一五”规划确定的主要发展目标提前实现。 1.粮食等主要农产品产量稳步增长，农村经济结构调整取得新进展。“十一五”时期前四年，粮食生产连年丰收，年均增产2.3%，是“八五”时期以来增产最快的时期；棉花生产再上一个台阶，年均产量达726.2万吨，比“十五”时期增加33.8%；油料生产实现恢复性增长，2008年扭转前两年生产下滑的趋势，2009年产量达到历史最高水平；糖料生产实现较快发展，年均增产6.6%，一举打破了“十五”时期徘徊的局面：种植业结构调整取得新进展，农产品生产集中度和优质品率稳步提高，畜牧和水产品生产稳步发展，农村第二第三产业继续发展，农村经济结构进一步优化。
2.农村劳动力转移就业规模持续扩大，农民收入保持较快增长。“十一五”时期前四年，到本乡镇以外务工经商3个月以上的农村劳动力由1.12亿人增加到1.47亿人，年均增加875万人，比“十五”时期年均增加人数多145万人；平均月收入由872元提高到1417元，年均增长12.9%，初步扭转了长期以来低水平徘徊的局面；农民人均纯收入由3255元增加到5153元，年均实际增长8.3%，比“十五”时期平均提高3个百分点；工资性收入占纯收入的比重由36.1%上升到40%，对农民增收的贡献率超过“十五”时期。
3.农业和农村基础设施建设快速推进，农村生产和生活条件明显改善。“十一五”时期前四年，农田有效灌溉面积年均新增1369千公顷，比“十五”时期年均新增量提高20%以上。2009年，农村饮水安全人口达到6.8亿人，提前6年实现了联合国千年发展目标的要求；全国乡镇通沥青（水泥）路率达到92.7%，比“十五”时期末提高11.3个百分点；全国沼气用户达3600多万户，比“十五”时期末增加一倍以上；耕种收综合机械化率达到49%，比“十五”时期末提高13个百分点；农业科技进步贡献率达到51%，比“十五”时期末提高3个百分点。 4.农村社会事业全面发展，农村民生得到显著改善。 “十一五”时期前四年，全国“两基”人口覆盖率接近100%，青壮年文盲率下降到3%以下；广播电视、电影放映、乡镇综合文化站、文化信息资源共享、农村书屋等文化工程建设取得显著进展；农村三级医疗服务体系不断完善，扭转了“十五”时期下滑的局面；2009年，全国新型农村合作医疗参加人口达8.3亿人，补偿支出使7.6亿人次受益，分别是“十五”时期末的4.7倍和6.2倍；2009年纳入农村最低生活保障人数达4759.3万人，基本实现全覆盖。 （二）基本经验
“十一五”时期农村经济社会的持续较快发展，为国民经济社会的平稳较快发展做出了贡献，为实现“十一五”规划提出的主要目标任务奠定了基础，为研究制定“十二五”规划赢得了主动，也为“十二五”和今后一段时期农村经济社会的持续发展积累了经验。
1.坚持重中之重的指导思想。把解决好“三农”问题作为重中之重，是党和政府从全面建设小康社会和加快推进现代化建设全局出发提出的解决“三农”问题的指导思想。为贯彻这一指
导思想，中央连续下发了7个“一号文件”，研究制定了“十一五”农业农村发展规划，分别就增加农民收入、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、发展现代农业、加强农业农村基础建设等重大问题做出部署和安排，出台和实施了一系列的政策和措施，推动“十一五”时期农业农村发展取得新的巨大成就。
2.坚持统筹城乡发展的基本方略。实行统筹城乡经济社会发展的基本方略，是党和政府针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾做出的重大决策。“十一五”期间，在统筹城乡发展方略的指导下，出台了一系列重要的政策和措施，推动公共财政覆盖农村、推动城乡公平税赋、推动工农业协调发展，统筹城乡基础设施、统筹城乡公共服务、统筹城乡劳动就业，开启了破除城乡二元体制的历史进程，在统筹城乡发展的道路上迈出了坚实的步伐。
3.坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，是在中国经济社会发展进入新阶段、适应农业农村发展新形势提出的新要求。“十一五”期间，在这一基本方针的指导下，加大“三农”投入，增加农业补贴，加强农业和农村基础设施建设，取消农业税费，深化农村改革，推进统筹城乡配套改革，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
4.坚持不断加大国家对农业农村投入力度的关键举措。适应新的发展要求，国家加大了对农业支持和保护的力度，不断增加对农业农村的资金投入。“十一五”期间，从提出实行“三个高于”、“三个继续高于”、“三个明显高于”到“三个大幅度增加”、“确保三个优先”，方向更加明确，要求更加具体，力度不断加大。在上述政策措施的推动下，2006～2010年，中央财政用于“三农”的支出从3397亿元增加到8183亿元，“三农”支出占财政支出的比重由14.5%提高到17.5%，实现了总量持续增加、比例稳步提高的基本要求，有力地促进了农业农村较快发展。
二、当前和今后一个时期农业农村发展面临的问题和挑战
保持农业农村较快发展，对实现2020年奋斗目标具有关键作用。“十二五”时期，是全面建设小康社会的重要时期。从当前和今后一个时期看，促进农业农村发展，既具备许多有利条件，也面临不少问题和挑战。
（一）农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的压力增大 中国是一个人口大国，也是一个消费大国，在工业化和城镇化快速推进的过程中，如何加强农业基础地位，统筹推进农业现代化，始终是一个重要课题。
从需求方面看，“十二五”时期粮食等主要农产品的需求将呈刚性增长。一是人口总量和结构变化带来的增长。众多研究显示，今后一个时期中国还将处于人口增长期。2009年全国总人口为13.35亿人，自然增长率为5.05‰，如果以5‰的自然增长率推算，到“十二五”时期末，全国总人口将达到13.75亿人；与此同时，人口结构也在发生变化，大量农民工进入城市或从事非农产业，农产品需求将大幅度增加。二是消费结构升级和加工需求扩大带来的增长。相关研究表明，随着收入水平提高和城市化加速推进，尽管人均粮食消费量可能会减少，但是，人均畜产品和水产品消费量将可能快速增长，这将导致对粮食的需求大幅增加。消费者对农产品品种的需求日益多样，对农产品质量安全的要求不断提高，农产品加工业的发展对农产品原料的需求也迅速增加，这些都将进一步增加对农产品的需求。
从供给方面看，中国人多地少，耕地资源严重不足，随着工业化和城市化的推进，耕地面积还将继续减少；淡水资源总体短缺，时空分布不均，不少地方超量开采地下水，缺水将成为制约许多地区农业发展的瓶颈；农业生态环境整体恶化的局面没有改变，台风、酷暑和严寒等极端气候现象发生的概率增加，区域性、季节性的干旱、洪涝灾害交替出现并有加剧的迹象。随着农村劳动力转移规模的逐步扩大，留在农村从事农业的劳动力整体素质下降。农
业基础设施和技术装备落后，农业科技自主创新能力不强。
当前国际政治经济形势复杂多变，中国利用国际市场调剂粮食余缺的不确定性日益增加，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的压力增大。
（二）农村经济社会发展滞后，实现全面建设小康社会奋斗目标的任务十分繁重
党的十六大确立了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，党的十七大又提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，“十二五”时期是承前启后的关键时期，时间紧迫、任务繁重。
当前，中国农村经济发展滞后，农民收入水平低，城乡收入差距持续扩大，与全面建成惠及十几亿人口的、覆盖城乡的、更高水平的小康社会的要求相比还有较大差距。“十二五”时期，保持农民收入较快增长、扭转城乡收入差距持续扩大的趋势难度加大。一是依靠农业发展促进家庭经营性收入增长的空间不大。在农业连续6年丰收、粮食产量连续3年超5亿吨的基础上，粮食等主要农产品产量大幅度提高的难度加大；受国内农产品供求状况和国际农产品贸易形势变化的影响，短期内农产品价格大幅度上升的空间有限。因此，“十二五”时期通过增加产量和提高价格实现农民收入较快增长难度较大。二是依靠农村劳动力转移就业促进工资性收入增长呈放缓的趋势。从近几年的变化情况看，农民工资性收入增长趋势放缓，增速由2005年的17.6%逐步下降到2009年的11.2%。“十二五”时期，农村劳动力转移就业的结构性矛盾突出，转移难度加大，这个趋势可能会持续下去。三是依靠政策性因素促进转移性收入增长的作用减弱。从近年来的变化情况看，粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴4项补贴支出，2009年的人均水平比2005年增长了4倍多，但与2008年相比只增长16.2%，增速明显下降。今后随着补贴规模的扩大，补贴人均水平增速下降的趋势会更加明显。
在农村公共服务方面，基础设施和社会事业发展水平较低。全国规划内仍有1.7亿左右农村人口尚未解决饮水安全问题，农村规模化集中供水的覆盖率仍然较低；农村部分地区农民出行难的问题还没有得到根本解决；还有相当部分农户仍在危房居住。农村中小学校舍等基础设施建设严重滞后；农村合作医疗保障水平低，公共卫生服务条件仍较差，看病难、看病贵的问题还比较突出；农村社会保障水平较低，养老保险还处于起步阶段。 农村一些地区特别是粮食主产区、石山地区和草原牧区，由于资源条件和体制政策等方面因素的影响，经济社会发展水平还明显滞后于其他地区，促进农村区域协调发展的任务也相当艰巨。
（三）城市带动农村作用不强，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求紧迫 进入新世纪以来，中国城镇化呈快速发展趋势。到2009年底，中国城镇化率达到46.6%，比2000年提高了10.4个百分点，年均提高1.2个百分点；全国设区市655个，建制镇19234个，城镇数量和规模进一步提高。在快速城镇化的过程中，城镇化质量不高，对农村的辐射带动作用不强。
首先，城镇人口增长滞后于城市空间扩张。2008年，中国城市建成区面积比2000年增长60%，同期城镇人口数量仅增长32%。其次，中国的城镇化具有明显的“半城市化”特征。2009年，中国城镇人口6.22亿人，其中，进城务工人员1.45亿人，他们既没有城市户口，又没有稳定住房，仍处于“候鸟式”迁移状态。第三，城市产业发展对农村带动能力不足，城市公共服务向农村延伸不够，城镇化的成果没有更多地惠及农村和农民。
目前中国城镇化水平已接近50%，正处在城镇化加速发展的关键时期。如果不适时调整城镇化发展战略，加快转变城镇化发展方式，充分发挥城市对农村的带动作用，城乡收入差距将会持续扩大，城乡一体化进程将会受到影响，甚至会出现城市过度发展，农村日益凋敝的极端情况。
三、“十二五”时期农业农村发展的目标任务和基本思路