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加强采办内控建设，促进企业管理提升
作者：陶平
来源：《经营者》2015年第05期
摘 要 采办工作一直是企业经营管理中的薄弱环节，最容易滋生“暗箱操作”、以权谋私、以次充好、收受回扣等问题。因此，加强企业采办内控建设、规范招投标流程，对提高企业管理质量有着异常重要的作用。笔者从负责编写《中国海洋石油总公司采办管理效能监察规范》的经验出发，重点分析我国有企业采办招投标工作存在的问题，并就如何进一步加强采办风险管理、推动企业内控建设提出若干建议。 关键词 内控建设 管理提升
近年来，随着公司制、股份制这一现代企业制度的建立，国有企业通过深化改革、转换机制，管理水平有了较大提高，企业经济效益和竞争能力大幅提升。但随着企业快速发展，资产规模逐步扩大，产业领域越来越宽，产权结构日趋复杂，中央企业所面临的风险敞口越来越大，基础管理薄弱已成为制约企业健康可持续发展的突出问题。2012年3月，国资委下发《关于中央企业开展管理提升活动的指导意见》，明确提出中央企业要加快推进管理方式由粗放型向集约化、精细化转变，强基固本、控制风险、转型升级、保值增值，全面提升企业管理水平。
任何企业在经营管理活动中都要涉及采办业务，以保证组织的正常运转。采办工作直接关系到企业生产运营成本及经营效益，它既是企业降本增效、提高经营利润的重要手段，也是衡量企业基础管理工作质量的核心指标之一。 一、企业采办工作内容及方式
采办是指以购买、租赁、委托或雇用等方式获取物资、工程和服务的行为。包括：物资采办、工程采办、服务采办。物资采办主要是指以生产为目的的主要原材料、辅助材料、燃料、动力、工具、配件和设备等物资的购买活动；工程采办指各类土木工程、设备安装、管道敷设、装饰装修等建设及附带的服务、基地更改项目、设备或设施建造、更改项目的采办活动；服务采办指对工程、货物以外的其他采购对象。例如，勘察、设计、维修、维护、物流、咨询、顾问、监理、研究、评价等服务采办活动。
采办方式包含公开招标、邀请招标、竞争性谈判、订单、询价、单一来源等。公开招标指以招标公告的方式，邀请国际国内不特定的供应商或其他组织进行投标的公开竞争性招标；邀请招标指以投标邀请书的方式邀请特定的供应商或其他组织进行的招标；竞争性谈判指邀请两家以上的供应商就采办事宜报价、谈判的采办方式；订单采办指对签有采办联盟协议、长期委托采办协议的供应商直接以订单的方式采办；询价采办指对现货或标准规格产品的采办，且采
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办价格弹性不大、金额较小，向供应商发出询价单，在报价基础上比较，确定供应商；单一来源采办（非竞争性谈判，议标的一种）指与特定的供应商的直接采办方式。 二、当前中央企业采办工作存在的问题
采办工作一直是企业经营管理的薄弱环节。在社会转型和矛盾凸显期，各种不确定因素增多，特别是在市场利益主体多元化以及竞争日趋激烈的环境下，外部一些企业和人员为谋取利益，拉拢、诱惑国有企业采办人员“暗箱操作”、以权谋私、以次充好、收受回扣，这些违法违纪行为，不仅造成了国有资产损失，还严重损害了国有企业的声誉和形象。以中国海洋石油总公司为例，近三年查处的违法违纪案件70%发生在三、四级以下单位领导人员和关键岗位，主要集中在采办、招投标等领域。究其原因，既有国家宏观的体制机制问题，更是企业自身基础管理不到位所致。
（一）采办管理体制、机制不健全
一是制度体系化建设不完备，“政出多门、政出多时”问题突出。近年来，针对采办招投标领域腐败案件易发、多发的现状，国有企业也在不断健全完善采办管理制度，明确限上、限下采办权限划分，但对采办制度体系化建设的重要性认识不足，片面突出基本制度建设，忽视对管理办法、操作细则制订工作的管控。由总部机关制定的管理制度只对采办业务进行了原则性规定，可操作性不强，一些二级单位以符合本单位业务特点为由，在制定管理办法、细化操作规程上打“擦边球”，钻基本制度漏洞，导致出现制度、办法、程序互有交叉又各有空挡现象。二是管理体制有待优化。一些国有企业未能切实按照国资委“建立风险管理与效率/效益相统一的采办管理体制”的要求，落实“三级采办、二级集中、分级授权、统一规划”采办管理目标，采办管理授权不科学，总部机关与下属单位权限界定模糊。一些企业行政集权式的采办管理体制依然盛行，虽然对采办项目进行了限上、限下区分，但要求项目不分大小必须向总部机关报批、审核，这种集团总部事无巨细一权独揽的采办管理体制，不仅严重挫伤了下属单位开展采办工作的积极性，也极易在总部采办编制有限的情况下，导致企业采办管理流于形式。另一些企业则是过度分权，盲目引进“扩大企业自主权”理念，把大部分采办招投标工作下放到下属单位任其自由处置，将“放权让利”的做法推向极端化，从而使企业采办管理出现过度分散的现象，导致企业集团控制、协调能力削弱。三是管理模式僵化。集团总部缺乏对企业各业务版块工程建设、大宗物资采购整体把控，单纯依据下属单位上报的采办申请金额划定限上、限下采办方式，导致一些二级单位采办人员为规避总部监管，将原本应由总公司主导的采办项目擅自分拆，化整为零，进而“暗箱操作”，大搞权钱交易。 （二）采办精细化程度不高
一是采办计划的制订不够科学。采购计划是执行公司采购预算的重要组成部分和环节，是保证采办工作有序开展的前提保证。目前，一些国有企业未能从工程起步阶段就对采办计划编制给予足够重视，在工程设计、论证阶段，及时跟进相关物资、设备、监督、监理、服务等采办规划，采办工作滞后现象突出，大量应急采办应运而生，不仅造成企业采办成本增加，而且
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无法保证物资、服务到位，严重影响企业工程建设施工进度和质量。一些企业采办计划的编制还主要依赖采办人员的经验和比较离散的数据，未能将设计规划、施工要求、采办需求三者有机结合，使得采办计划准确性、稳定性不足，给企业生产经营带来风险。二是招评标管理过于粗放，主要表现在：招标文件技术标准不统一，一些国有企业没有按照国家有关部门要求，参照国标、企标制订工程、物资、服务招标文件技术、商务示范文本，在招标文件中随意附加条款，导致招标工作因违反国家公平、反歧视原则而流标，严重损害国有企业信誉；供应商审查不严格，一些企业对供应商资格审查流于形式，只书面查看供应商提交资料是否完备，既不通过国家职能部门网站核实资质真伪，也不进行履约能力的实地考察，导致违法转包分包时有发生，工程质量难以保证；评标专家选择不规范，国有企业大都建立了自己的评标专家库，招标项目评标专家选择一般为5人制原则，即3名专家，2名业主代表，但一些企业出于自身利益考虑，不仅内部专家在专家库中所占比例明显偏高，在开展评标工作时，更是违反随机原则，设置不合理筛选条件，选举业主专家参与评标，使得来自业主方的人员占评标多数，必然导致业主意志主导评标结果，严重违反国家“公平、公正、公开”的评标原则。 （三）惩防体系建设不完备，监督管理不到位
一是内控风险管理与采办制度建设脱节。一些企业没有将内控管理根植于采办管理制度之上，对采办管理流程的关键环节、风险点缺乏有效制约与监督，使得风险管理理念未能融入采办操作流程，推动采办管理制度优化，内控风险管理与现有采办制度体系“两张皮”的现象突出。二是权力有效制衡的机制还不完善，一些企业缺乏对权力特别是“一把手”权力的约束，在推进企业生产经营的同时，忽视党风廉政建设和惩防体系建设，对没有落实“三重一大”决策机制、违反“一岗双责”的企业“一把手”、采办主管部门领导责任追究不够，惩处力度不强。 三、改进建议
针对近年来国有企业采办领域贪污腐败案件频发的现状，国资委在《中央企业开展管理提升指导意见》中明确将采办工作与投资决策、全面预算等作为管理提升重点，要求企业开展专项治理，促进企业持续、稳定、健康发展。 （一）完善采办管理体制、机制
（1）建立系统、科学、规范的采办管理制度体系。按照集约、制约、简约的原则，加强顶层设计、整体梳理、整版发布、整版更新，做好参股企业的制度对接，避免各类采办制度文件之间用词不一致、不规范以及不衔接等情况，增强制度的系统性、协同性和有效性，使制度更加便于复制、执行、检查和保持修订的持续性；积极开展对标，充分借鉴国际先进的采办管理理念、评价方法和工具，提高采办管理制度建设质量；按照制度体系化、程序化、表单化、信息化的要求，推进企业采办管理办法、操作细则的建立完善，减少层级、优化流程，在提高效能的同时，利用信息化手段固化和公开业务操作和管理监督流程，让权力运行留下痕迹并可追溯，促使显性权力规范化、隐性权力公开化。