第一章：旅游政策与法规概述
什么是旅游法规
旅游法规是指由国家制定或认可，体现发展旅游业的意志，以国家强制力保证实施的涉及旅游活动的行为准则。在这个定义中，要注意理解以下几个方面： 1．旅游法规是国家发展旅游业意志的体现
旅游法规把国家发展旅游业的意志上升到立法上来。例如，《美国全国旅游政策法》第一篇规定：全国旅游政策将“促使旅游业和娱乐业为繁荣经济、平衡国家的国际收支作出更大贡献”。
2．旅游法规是国家制定或认可的
世界上各个国家在制定旅游法律、法规、规章文件的时候，都要根据该国宪法有关立法的规定，由一定的国家机关按照规定的立法程序进行。经过一定的法律程序加以认定，也是世界各国旅游规范性文件形成的一种形式。此外，旅游法规还包括各个国家为发展旅游业参加或承认的国际旅游公约或旅游规章。
3．旅游法规是凭借国家强制力保证实施的
旅游法规的强制性是以国家强制力为后盾的。一方面，各国的仲裁机关、检察机关和司法机关的仲裁、检察和审判活动是旅游法规强制性得以实现的保证；另一方面，旅游、工商、财政、税务、金融等行政管理部门的业务管理活动是旅游法规强制性得以实现的重要条件。 4．旅游法规是旅游活动、旅游经营和旅游管理的行为准则
旅游法规具体、确切地规范旅游者、旅游经营者和旅游管理者的行为，从而使他们知道在旅游活动中允许什么、禁止什么，哪些行为是合法的、哪些行为是违法的，违法行为应当受到怎样的制裁等。这样才能使得旅游业能够持续、健康、有序地发展。 旅游法规的特点[2] 旅游法规，是国家为了体现发展旅游经济的意志，制定和颁布的调整旅游活动中各种经济社会关系的法律与规定的总称，是以强制力规范旅游活动和旅游管理的行为准则。旅游法规同其他法规相比较，具有以下几方面的特点： (一)专业性
旅游法规作为旅游活动和旅游管理的行为准则与依据，其充分反映了旅游活动和旅游管理的业务特色，因而具有突出的专业性特点。在旅游资源开发利用和保护，旅游设施兴建和管理，旅游经营和服务提供，旅游人才教育和培训，旅游市场建设和管理等方面，旅游法规不仅要反映自然规律、科学技术规律和经济社会发展规律的客观要求，更要反映和体现旅游活动与旅游发展的内在规律性，才能促进和保证旅游活动和旅游管理依法进行，从而走上旅游法制化的轨道。 (二)强制性
旅游法规同其他法规一样，具有国家强制性的典型特征。一方面，旅游法规的强制性，能够有效地调整旅游活动中的各种矛盾关系，从而维护良好的旅游秩序，保证旅游活动和旅游管理的正常进行。另一方面，旅游法规为旅游行政管理部门和相关行政执法部门提供了执法的依据，如旅行社条例、导游人员管理条例、中国公民出境旅游管理规定等法律法规，对旅游经营许可制度、旅行社营业保证金制度、导游资格证书制度等都具有一定的强制性，从而保证了旅游活动规范有序地进行。 (三)调控性
旅游法规的调控性，是根据旅游发展的实际和旅游宏观管理的要求，通过旅游法规来规范旅游活动，鼓励或限制某些旅游经营业务的开展。例如，国家为了促进旅游服务贸易，制
定有关发展国际入境旅游的法律法规；国家为刺激国内消费需求的增长，通过制定鼓励国内旅游和出境旅游的法律法规，引导人们的旅游消费；国家为了促进旅游产品结构调整，制定鼓励旅游度假区开发的法律法规，加快休闲度假旅游产品发展等。因此，旅游法规是国家进行旅游宏观调控的重要方式，是促进旅游经济健康运行和旅游发展的重要手段。 (四)灵活性
旅游法规的灵活性，是指各种有关的旅游法律性规定，可以适应旅游发展的需要而及时进行修改、补充和完善。一方面，由于旅游业是一个新兴产业，为了适应旅游活动和旅游管理的需要，旅游法规必须根据实际而不断进行调整。另一方面，由于旅游活动和旅游管理的复杂性和广泛性，因此对单项旅游法规在体例、结构、内容和形式上没有统一的要求，使其更加适应旅游发展的实际需要。需要注意的是，旅游法规的灵活性并不能排斥其相对稳定性，即旅游法规在一定时期内必须保持相对稳定，才能确保有法可依、有法必依、违法必究落在实处。
(五)效益性
在现代旅游管理中，一切经营和管理都必须讲求旅游效益，这是旅游活动规律的客观要求。但是，旅游活动是一种经济社会活动，其不仅要讲求经济效益，也必须注重社会效益和环境效益。在一般情况下，人们往往过分关注经济效益而忽略社会效益和环境效益，因此通过旅游法规的制定和颁发实施，能够把经济效益与社会效益、环境效益有机结合起来，并以法律法规形式促使人们在旅游发展中注重三种效益的统一，促进和实现旅游的可持续发展。 旅游法规的内容
旅游活动是一项涉及面广的经济社会活动，因此其依据和遵循的法规内容复杂而广泛。从旅游活动开展和旅游经济运行角度看，旅游法规的内容主要应包括以下三方面： (一)规范旅游市场主体行为的法规 在旅游活动中，旅游市场主体的权利和义务是其从事旅游活动必备的前提和条件。为了维护旅游活动中各市场主体的权利和义务，保障其在权利受到侵犯时能得到充分的法律保护，就必须建立和完善规范市场主体行为的法规，创造一种平等竞争的市场法制环境。目前，我国已颁发的规范旅游市场主体行为的法规主要有：一是规范旅游者行为的法规，如《民法通则》、《公民出入境管理法》、《外国人出入境管理法》、《消费者权益保护法》等；二是规范旅游经营者行为的法规，如《公司法》、《价格法》、《合同法》及有关旅行社、宾馆饭店、旅游景区(景点)、旅游车船等方面的法规。 (二)规范旅游市场秩序的法规 在市场经济体制中，旅游市场主体的活动及旅游市场机制的运行都要求具有正常、规范的旅游市场秩序，否则就会阻碍旅游市场机制的有效发挥。从目前看，规范旅游市场秩序的法规主要有：一是有关旅游市场进出的法规，即对各旅游市场主体进出市场的审查、成立、管理、破产等法律法规，如《公司法》、《破产法》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《风景名胜区管理条例》等；二是有关旅游市场竞争秩序的法规，即规范旅游市场竞争行为，维护公平的市场竞争秩序，促使各市场主体公平地参与市场竞争的法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《食品卫生法》、《道路安全法》、《航空法》等；三是有关旅游市场交易秩序的法规，即规范旅游市场的交易秩序，明确各市场主体在交易中的权利和责任的有关法律法规，如《合同法》、《价格法》、《保险法》等。 (三)规范旅游宏观管理的法规 旅游经济是一种法制经济，因此必须通过建立和完善有关旅游宏观管理的法规，使旅游宏观管理建立在充分运用法律手段的基础上。具体讲，有关旅游宏观管理的法规主要有：一是规范政府管理行为，创造良好的旅游活动和旅游经济运行环境的法规，如《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等；二是有关加强旅游宏观调控能力的法规，
如旅游价格、税收、外汇、信贷及开发建设等方面的法规，其既保证国家对旅游经济的宏观调控，又为旅游企业经营的规范性、灵活性、自主性提供法制保障；三是有关促进旅游业对外开放的法规，如加大旅游业利用外资、引进技术、扩大交流和对外合作方面的法规等。 旅游法规的调整对象
旅游法规的调整对象是旅游活动领域内的各种社会关系。这些社会关系错综复杂，其间既有公法性关系，又有私法性关系；既有纵向关系，又有横向关系；既有国内关系，又有国际关系。具体来说，主要有以下几种：
1．政府旅游主管部门和旅游企业之间的关系
这是一种纵向的法律关系，在此类关系中，双方的地位并不是平等的，前者更多地表现为权，而后者更多地表现为义务。如，旅游行政主管机构有权要求旅游企业在成立、经营、结束业务等方面履行有关规定，却不需要负对等义务；旅游企业则有义务向政府税务主管部门纳税而无要求回报的权利。
2．旅游者和旅游企业之间、各旅游企业相互之间以及旅游企业与其他企业之间的关系 这三类关系均属于横向的法律关系。当事人的法律地位是平等的，权利义务也是对等的。例如，根据旅游合同，旅游者在享受旅游企业提供的服务时，需承担交付旅游费用的义务。在横向法律关系中应遵守平等互惠、等价有偿和诚实信用的原则。 3．旅游企业内部的关系
它包括旅游决策部门和执行部门之间的关系，各执行部门之间的关系，企业和职工之间的关系。旅游企业内部的法律关系既有横向的，也有纵向的。因此，要有统筹的视野，避免相互之间的抵触。
4．外国旅游者与旅游接待国之间的关系 这是一种涉外的旅游法律关系。外国旅游者到旅游接待国游览，一方面要办理当地法律规定的一系列入境手续，另一方面在人境后应视为自动类同该国公民，不能要求任何特权。旅游接待国则应根据国际法上的国民待遇原则与互惠原则，或根据该国缔结或参加的有关条约、公约之规定，以法律形式确定外国旅游者的权利和义务。 5．旅游接待国与旅游客源国之间的关系
这是国家间的法律关系。在这类关系中，国家主权平等和利益均沾是重要的原则。从国际旅游实践看，当旅游接待国与旅游客源国分属于发展中国家和发达国家时，双方的关系往往会因为利益配额问题而充满矛盾。作为发展中国家的旅游接待国希望通过提供旅游服务赚取国家建设所需的外汇资金，而作为发达国家的旅游客源国却会千方百计地压低旅游服务价格；发展中国家需要旅游设施设备和技术管理经验等方面的援助，而发达国家却会借此机会提高其价格并凭借手中的资金、技术和管理经验对前者进行控制。 旅游法规的表现形式
世界上各国的法律制度有所差异，旅游法规的表现形式不尽相同，一般主要由五个部分组成。
1．宪法中有关旅游的规定
我国《宪法》第43条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”世界上不少国家在宪法中也都有关于旅游的条文。
2．综合性的旅游基本法
旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根本宗旨、根本原则和旅游活动领域中各方的根本的权利和义务的法律，有人将它形象地喻为“旅游活动关系的宪法”。各国的旅游基本法在名称和所侧重的问题上可以有差异，但一般都包括这些内容：规定国家发展旅游事业的根本宗旨和原则；规定旅游主管机构的性质、任务和权限；规定旅游经营部门的行为准则；
规定对旅游者合法权益的保护；规定对旅游资源的保护；规定奖惩措施等。目前，世界上许多国家制定了旅游基本法，如日本是在1963年制定的《旅游基本法》。我国旅游业起步较晚，正在积极推进旅游法制工作，但目前还没有正式颁布旅游基本法。 3．旅游部门单行法规
即有关旅游行业的专门法规。例如，日本的《旅游业法》、《翻译导游法》、《自然公园法》等。我国的《旅行社管理条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《导游人员管理条例》和《娱乐场所管理条例》等。 4．旅游相关单行法规
有些法规虽然不是专为旅游行业颁布的，但它们涉及旅游事项。例如，我国的《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》、《铁路旅客运输损害赔偿规定》等，也是我国旅游法的组成部分。 5．地方旅游法规
由地方立法机关或地方政府公布、仅限于在其辖区内运用的地方性旅游法规，如，《贵州省旅游管理条例》、《云南省旅游行业管理暂行规定》等。 6．旅游标准
旅游标准是旅游法规的重要组成部分，是旅游执法的依据。如，我国的《绿色饭店等级评定规定》、《旅游区(点)质量等级的划分与评定》等。 7．与旅游相关的国际条约和国际协定
国际旅游法规的表现形式主要有四种：其一，国际旅游条约，一般指由两个或少数几个国家间就旅游中一些重大原则性问题缔结的双边、多边条约，也包括为数众多的国家间缔结的国际公约，如《统一国际航空运输某些规则的公约》；其二，国际旅游协定，即国际间针对某些较具体的旅游问题所订立的协定，如《关于旅馆合同的国际协定》。其三，国际旅游宣言、决议或法案，通常是由国际旅游组织或国际旅游会议通过并颁布实施，如1980年在马尼拉通过的《世界旅游宣言》，1985年世界旅游组织在索非会议上通过的《旅游权利法案》等。其四，国际旅游惯例，系指有确定的内容，在国际旅．游长期实践中约定俗成并在世界各国反复使用的，对当事人有约束力的不成文规定，如在国际旅馆中的客房预订规则。 根据国际《条约法公约》规定，国家已签字加入的、与旅游相关的国际条约和协定也是国家旅游法的重要组成形式，一经签字，需按约享受权利和承担责任。 旅游法规的作用
旅游法规的建立和健全，对促进各国、各地区和国际旅游活动以及旅游业的健康发展发挥着重要作用。这些作用主要表现在如下几个方面：
(1)通过旅游立法对旅游业的发展进行宏观调控，促进社会的和谐发展。任何国家都可以通过制定和实施旅游法律法规和其他规范性文件，确定旅游业发展的基本原则、基本方针和产业政策，对旅游业的发展能够起到促进作用。对我国而言，旅游立法和执法活动可以极大地促进我国和谐社会的建立和发展。
(2)通过旅游立法和执法确定旅游活动各主体的权利、义务和责任，推动旅游业的健康发展。在旅游活动领域中，凡属合法有效的行为，其主体都会在法律的保护下顺利实现其利益和目标。反之，凡属违法无效的行为，法律将不予保护。如果这种行为侵犯了其他主体的合法权益，法律将会给予必要的制裁，以保护相关主体的权益。
(3)为旅游业发展创造良好的法律环境，把旅游业纳入法治轨道。旅游法律法规明确规定了各个主体的权利、义务和责任，使各个主体在法律允许的范围内从事自己的活动，各享其权，各尽其责，各得其利，因而从根本上保证了旅游活动的正常秩序，为旅游业的发展创
设了一个良好的法律制度环境。
(4)丰富和健全国家的部门法律体系。凡是调整特定的同一类的社会关系的全部现行法律规范，可组织成一个独立的法律部门。在现实社会关系中，虽然旅游法律关系有许多可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系和行政法律关系乃至刑事法律关系等范畴之中去，但是旅游活动本身的特殊性，又使得它同一般的民事、经济和行政法律关系有所区别。因此，通过旅游立法确定起来的法律规范，在事实上已形成一个相对独立的法律部门，从而在一定程度上丰富和完善了国家的法律体系。 外国的旅游法规
世界上许多旅游业发达国家或地区都十分重视旅游立法工作。概括起来，大体有三种立法体系：一是制定单行旅游法规；二是在基本法里专章规定有关旅游业的法律条款，并制定相关的旅游单行条例、法规与之配套；三是制定自成体系的旅游法，即建立以旅游基本法为龙头，单行旅游法规做配套，相关法规做补充的旅游法体系。 1．日本的旅游法规
《旅游基本法》是日本旅行观光的大法。1963年，为适应发展日本观光业的要求，确立旅行观光在日本国民经济中的地位，经国会通过颁行《旅游基本法》。1959年，颁行了《国际观光振兴会法》，该法规定国际观光振兴会为特殊法人，代表政府行使一部分管理旅游业的权限。此外，主要还有《运用民间资金整修旅游设施临时措置法》、《综合疗养地域整修法》、《翻译导游法》、《国际观光饭店整备法》、《旅行业法》等。 2．美国的旅游法规
1979年，美国政府颁布了《全美旅游政策法》，该法明确规定，旅游业和娱乐业对美国很重要，是美国人民日常生活中不可缺少的部分。该法提出的旅游政策总原则包括：关于旅游业作用的规定；关于设立全国旅游政策委员会的政策规定；关于旅游资源的规定；关于旅行游览发展公司的政策规定；关于旅游者的政策规定。美国政府还制定了一些单行法规，例如，保护公园和游览地的法律，对旅游资源的开发、利用和游览地的环境保护都做了具体规定；食住业的法律，对餐馆、旅馆的开业、经营做了具体规定；旅行社的法律，对旅行社的经营、开办等都做了规定，尤其是对旅行社所需要的足够资本，合格的、具备经营能力的管理人员，至少要有两个以上航空公司予以承认等开办条件，规定得非常具体。此外，与旅行有关的行业也有单行法规，例如运输业法、商业法等。 3．新加坡的旅游法规
新加坡政府主要通过法律手段来对旅游业实行宏观调控，并通过严格执法，使旅游业得以健康发展。其主要的法律法规是：旅游促进局法，该法规定旅游业管理机构组成和职能、各种协会的组成、旅游业的地位及其范围，以及旅游业法律制度，如赔偿金制度、旅行社申领执照制度、导游管理制度等。此外，还有旅行社法、旅游促进税法、饭店法、导游管理和颁发执照规则、旅游投诉制度等。 我国的旅游法规
随着我国旅游业的发展，国家及旅游行政主管部门根据我国旅游业发展的实际需要，制定了一系列的法律法规，这套法律法规在实践中已逐渐形成体系。 1．旅游基本法
旅游基本法是调整旅游活动领域内根本性权利义务关系的法律。它是规定一个国家发展旅游业的根本宗旨、根本政策原则和旅游活动各主体根本性权利义务关系的法律。显然，中国的旅游基本法《中华人民共和国旅游法》，必须由全国人民代表大会或其常务委员会制定颁布，在全国范围内施行。国家旅游局1982年开始起草“旅游法”，经十几次修改，1994年报国务院法制局，待国务院审批后报全国人大立法委员会审批，迄今尚未颁布。 2．与旅行游览有关的法律法规(通用性法律法规)