【摘要】对于非经营性政府投资项目，往往采用代建制。代建制从引入我国以来，为我国项目建设，尤其是政府投资的一些非经营性项目，作出了一定的贡献。然后，由于多种因素的影响，其发展仍受到一定的制约。本文分析了政府采用代建制的必要性，并介绍了代建制在国内应用的现状，提出相应的推广措施。
【关键词】代建制；非经营性项目；管理体制
传统的政府项目经营模式是，由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设资金，建设单位组织基建班子进行建设。 这种管理模式存在的主要问题是，各级政府既当运动员，又当裁判员，管理部门往往将投资与建设、建设与管理相混淆。在项目的实施和监督方面都介入，但往往两方面都管理不好。传统管理模式远不能适应新机制，新要求。必须要有新的科学先进的管理模式取代原有的管理模式。在这样的背景下，代建制应运而生。代建制是非经营性政府投资项目，经过规定的程序，被委托给具有相应资质的专业化项目管理单位，由其负责项目的投资管理与建设组织实施工作，项目建成以后交付使用单位的项目管理模式。代建制有效的转移了政府职能，实现了资源的优化配置。 1 政府项目代建制模式的必要性分析
我国非经营性政府投资项目的管理模式在代建制被提出以前， 经历了工程项目指挥部、 项目法人责任制等项目管理模式。但这些模式对于非经营性投资的工程而言都体现出一定的不适应性。以下笔者将分别从宏观和微观两个层面阐释。
从宏观的角度，代建制模式主要是为了转变政府工作职能，使资源实现最优配置而产生的。这一方面因为投资产品具有公益性。最初的工程建设指挥部模式，由于其管理团队具有行政性、临时性的特点，政府官员无法从工程管理过程中解脱出来，降低了工作效率；工作团队的短期组合，也使得工程管理过程无法满足科学、经济的要求。
而通过代建模式，政府按照一定的程序将项目的管理工作委托给具有相应资质的项目管理企业，项目管理企业作为业主代表，承担相应责任，实行其权利，对工程进行管理。这就使得政府从工程管理职能中解放出来，提高了政府工作效率。对于项目而言，由于有了科学的管理，工程的各个部分得到了更合理的统筹安排，资源得到了更加充分的利用。从长远看来，代建制模式的实行，使得更多的项目管理公司有了全局性管理项目的经验，促进了我国项目管理水平的提升。
从微观层面看，代建制的提出，也是为了防止政府投资项目发生严重“三超”现象，防止政府权力集中所产生的寻租行为。在传统的政府投资项目中，政府同时实行着投资、建设、管理、运营的职能，这种建设和使用主体的同一性，使得建设单位在经济性和功能性的考量中，常常有失偏颇，忽视了资源利用的效率。政府投资项目中职能过于集中， 另一弊端就是政府权力人员利用职权之便， 通过私下交易， 将项目建设工作委托给行贿的企业， 形成国家投资的潜在风险， 腐败之风盛行， 破坏政府形象。代建单位的出现，使得项目的投资和管理分离，更有利于项目投资合理控制，项目效益更好的发挥。 2 代建制模式在国内应用的现状分析 目前，国内一些城市已着手改革政府投资项目的管理机制，在实践中探索和完善代建制。如深圳，借鉴发达国家和地区的通行做法,由政府设立专门机构―工务局 ,直接组织政府投资项目的实施和管理；再如安徽省和石家庄，组建了公益性投资管理中心和行政事业单位项目建设管理中心，作为代表政府投资的法人主体和管理机构对项目组织实施和管理；再如青岛，试行代建制对政府投资项目组织实施和管理。下面以深圳为例作简要介绍。
深圳市专门设立建筑工务局 ,代表市政府行使业主职能和项目管理职能。负责除规划、
交通 、水务 、公安 、教育五个系统外的由政府投资工程项目的组织协调和监督管理工作。具体职贵是：参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划；参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作；根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划 ,组织施工图设计与审查,编制项目预算 ,并分别报有关部门审批；负贵项目的施工报建、招标投标 、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负贵项目施工全过程的协调和监管；负贵编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收 ,办理产权登记和资产移交手续。
与发达国家相比，我国代建模式仍存在以下几个方面的问题。 2.1 “代业主” 法律地位不明确 “代业主” 的法律地位不明确。首先，“代业主” 是由政府投资机构通过签订委托合同产生。在整个建设过程中，工程的民事责任可以随合同的签订得到转移， 但项目建成后的行政责任和刑事责任仍然在政府这方，使得政府很难完全放权，从而“代业主”的工作开展将受到行政阻力。其次，“代业主”虽经政府的委托对工程进行全过程的管理， 但相应法律对于相关各方奖惩措施的不完善，使其在开展工作时得不到各方的认可，造成拆迁、办理各种证件常常受阻， 导致其无法按照合同规定时限完成工作，或者造成政府人员不得不参与各种琐碎工作的局面。这样，政府没有从根本上从工程管理工作中解脱出来。 2.2 “代业主” 的确定程序存在漏洞 “代业主”形式赋予代建单位很大的权力，因此在选择代建单位时一定需要完善的机制、严格资质评审要求，这样才能保证代建单位能够委以重任。但在选择代建单位时存在以下两个问题：首先，在委托代建单位时，政府常常避开招投标程序，或者通过对投标单位投标门槛的不合理设置，使得裙带单位中标，造成代建制并没有达到其应有的效果。其次，由于对代建单位的市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据，造成代建市场混乱的局面，这为政府选择代建单位增加了难度。 3 代建制模式完善与推广
3.1 完善法制以确保代建制持续发展
法制不完善造成的问题主要是工程风险无法转移，代业主身份无法得到认可， 从而造成政府不得不参与目的建设管理工作。 因此，要彻底的扭转代建制度流于形式的局面，必须把代建制度提升到立法的高度。 建设部门可以通过搜集各地实行代建制经验，确定一部权责明晰的建设法规， 将行政责任和刑法责任合理转移，根本上将政府从工程管理的工作中解脱出来； 另一方面， 在这个过程中， 应给予代业主一定的保护， 使其身得到认可， 保证其工作可以顺利开展。
3.2 将竞争机制引入代建制以提高代建水平
从代业主模式运行状况看， 项目管理主体的确定上都存在一定缺陷。具体说来， 代业主在各地确定方式既有招投标也有直接委托。 这样一来通过直接委托和隶属产生的项目管理主体， 是缺乏竞争性的。 一方面，一些企业，由于没有竞争，而失去完善和创新的动力，企业失去活力；另一方面，行业的垄断，将阻碍企业健康展。因此,无论是市场准入体系的建立，还是政府选择企业的方式，都应该体现出竞争性。 3.3 提高人员素质，提升管理水平
代建制虽是为了分离政府职能而产生的一种工程管理模式，但它的目标仍然是更科学、 更合理的保证工程完成，因此，加强工程管理人员素质培养， 从而提升企业参与项目管理水平，仍是代建企业的首要目标。
代建制自引入我国以来，得到了一定程度的发展，显示出其在非营利性项目管理中得优势。然而，受各种因素影响，其在我国的发展还不完善。要提高我国整体代建水平，需要政府、代建单位、项目其他参与方的共同努力。