根据国家发改委发布的文件，“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此，如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为PPP项目的实施机构，应当选择适用国家发改委发布的文件。
大型旅游景区综合开发及运营PPP项目往往涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，一般而言，只有市、县政府具有相应的职权，某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此，由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同，才能保障项目的顺利实施，才能有效的保障社会资本的利益。
4.特殊景区的建设限制
对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例，根据《文物保护法》，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。
自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关 旅游规划的要求。
5.上市限制问题
根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。因此，在PPP模式中，以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划，可能面临着政策障碍。社会资本如果有上市计划，在最初交易结构设计时，要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。
四、结语
多年来，我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式，一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享，同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。
在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下，PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。
大型旅游景区综合开发和运营项目属于综合性、区域性的PPP项目，涉及到景区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，而且要将旅游景区相关法律问题与PPP模式相结合，因此比较复杂。
对于其中涉及的商业问题和法律问题，无论是政府、企业等参与方还是律师、咨询公司等中介机构，都缺少足够的实践经验和知识储备。本文仅是我们根据相关经验进行的初步探索，希望以此激发更多的研究和探讨。
附：促进旅游项目建设：PPP模式的五大作用
PPP模式是什么?国务院为什么鼓励以PPP模式建设旅游项目?
PPP(Public-Private-Partnership)模式，即政府和社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式被广泛应用于基础设施建设领域，其具体操作模式包括BOT(建设-运营-移交)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、ROT(重构-运营-移交)等等。
旅游业是我国最早引入PPP模式的行业。广东白天鹅宾馆就在我国第一批BOT项目之列。但当时该模式并未引起业界重视。在旅游业传统板块中，最适合应用PPP模式的是旅游景区项目开发。长期以来，困扰旅游景区项目开发的关键性难题有三：一是难融资，二是难协调旅游景区项目开发主体与政府、景区周边居民的关系，三是难理顺开发管理体制。应用PPP模式正好对症下药。
一、有利于缓解旅游景区的融资难题。
二、有利于处理政府与 旅游景区项目开发主体的关系。
三、有利于处理开发主体与周边居民的关系。
四、有利于发挥旅游项目开发主体的专业优势。
五、PPP模式是旅游部门引导景区项目开发的有力抓手。
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