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大学生村官政治地位困境之法理分析
作者：刘法杞
来源：《法制与社会》2016年第12期
摘 要 为了积极鼓励高校大学毕业生进入乡村从事基层工作，在2008年由中央组织部和相关部门发布了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，这项文件规定了大学生村官的具体内容。在现行制度框架下，大学生村官既不是公务员，也不是真正意义上的村官，大学生村官制度无法为其自身的存在寻求到合法性支撑，大学生村官的相关配套制度的建构面临正当性的考验。在农村政治框架和大学生村官政策执行背景下，大学生村官政策处于一种尴尬的境地，村官政策在农村面临执行困境，本文将重点关注大学生村官在农村的政治地位困境及应对策略。
关键词 大学生村官 政治地位 困境
项目基金：2015年河南省大中专毕业生就业创业研究立项课题（项目编号：JYB2015041）“大学生村官基层工作现状研究”的阶段性成果。
作者简介：刘法杞，河南交通职业技术学院助教，研究方向：法社会学、法学理论。 中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-161-02 一、大学生村官政策
大学生村官政策是在全球金融危机和全国大学生就业难的背景下展开的，目的是为了培养下一代的扎根乡村社会、服务乡村社会的乡村治理人员而制定的一项规定了大学生村官选拔的具体制度、方式、聘用、考核的一整套制度的总称。大学生村官在乡村社会中经常是承担着村党支部书记助理、村委会主任助理的角色，政治地位十分尴尬，乡村社会的乡土性又使得大学生村官在融入乡村社会过程中存在诸多的适应性问题，限制了大学生村官在乡村的发展，使其无法真正参与到农村管理实践当中。 （一）大学生村官政策执行困境表现
1.身份定位尴尬：大学生村官是指下派到乡村基层第一线，配合乡村工作的具有专科以上学历的大学毕业生。工作内容主要是乡村治理的基本管理事务。依据目前我国的大学生村官政策的具体规定，对大学生村官的身份认定还不明确。《中华人民共和国村民委员会组织法》①对于村民委员会的产生和村民委员会候选人的产生规定了：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”从村民组织法来看，大学生村官担任的不是村干部，不是村民委员会的成员，只是辅助乡村工作的助理人员。因此，大学生村官的定位非常不清晰，既不是村干部，又不是公务员。因此，身份定位的问题成为了严重制约大学生村官政策执行的一个重要因素。
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2.保障激励措施不足，村官流失率高：农村基本设施不完善，住宿条件、办公条件和交通条件均不完善，大学生村官在乡村的任期一般是两到三年，任期界满之后可以选择继续留在乡村、考取公务员或者自主创业。但是，在实际中很少有大学生能够留任乡村，大部分大学生都无法融入乡村社会的生活，考取公务员又没有优惠的政策，要求有基层工作经验的岗位较少，大学生村官优势不明显。因此，很多大学生在村官岗位上都很短暂。从全国的平均水平来看，大学生村官的工资水平较低，大学生自我价值没有受到肯定和重视，很多大学生认为工资水平和劳动不成正比。低廉的工资也无法保证正常的生活，对自己的工作感到非常不满。 3.专业不匹配，培训不完善：大学生村官政策在选聘的要求中特别重视大学生的思想政治素质，而忽略了大学生的专业知识，很多大学生的专业知识不是乡村所迫切需要的农田水利、种植方面的专业人员。学无所用在大学生村官当中矛盾日益显现，同时也造成了大学生资源的浪费。无法带领村民通过发展农业致富。
乡村的各部门没有设立专门的机构对大学生村官进行管理和培训，对大学生村官漠不关心，没有带领大学生快速了解村庄的具体情况和风土人情，也没有对大学生进行种植、灌溉等农业生产的培训和学习。 （二）原因
1.政策自身缺陷：大学生村官政策在执行过程中出现上述诸多问题，其中一个关键的原因就是大学生村官政策缺乏合理性、明晰性、协调性。大学生村官政策明晰性、稳定性的缺乏一方面加大了乡村干部对于政策的正确理解，也加大了大学生村官政策的执行难度。大学生村官政策本身存在的缺陷主要有以下几个方面：
（1）政策缺乏明确性。政策的明确性是任何一项政策的具体内容没有不清楚和模糊的地方。如果内容不明确、不清楚，容易造成在政策执行过程中因执行人价值理念和知识水平的不同而带来执行效果的差异。特别是中央到现在也没有对大学生村官职务的具体规定，在基层执行过程中，大学生村官就成了不重要的角色，大学生自身的价值没有得到充分体现。 （2）政策缺乏稳定性。政策的稳定性通常是指政策在一定的期间内处于稳定不变的状态下，在此期间内，政府保障政策的顺利执行。在现实生活中，大学生村官的流失就非常严重。大学生村官的经历不能为大学生带来公务员考试的优惠，基层的服务期限也没有起到应有的作用。政策本身的目标规划和现实实际存在着巨大的差距和冲突。大学生的具体利益受损，对政策存在质疑。
2.受影响者的能动作用：乡村社会中的村干部在乡村管理中起到重要的作用，村干部对于大学生村官政策的理解程度决定了政策执行的程度。执行主体对大学生村官政策内容存在认知上的缺陷。具体表现为：
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乡镇领导和村干部对于大学生村官政策理解有偏差，对大学生村官政策的内容和精神要义理解有歧义，没有把握政策的精髓，对大学生村官没有进行很好的引导和交流，没有带领大学生村官尽快熟悉村庄事务，融入村庄。因此，大学生村官政策在基层执行过程中偏离了大学生村官政策的主要精神，使得大学生没有充分发挥其真正的价值，效果大打折扣。
3.外部环境：村民自治制度和大学生村官政策作为主要的制度规定，构成了大学生村官和村干部行为互动的主要制度背景。除了在正式制度规定之外，农村社会的特殊环境，乡村社会以血缘关系为纽带的风土人情和行为习惯，本身对外就具有排斥性。乡村社会在人情事故和生活背景方面都和城市生活截然不同，这种巨大差距造成了大学生村官和村民、村干部思想意识方面的鸿沟。村干部作为掌握村庄重要资源的人，对乡村生活的基本情况和村民非常了解，非常适应村庄的生活，也懂得解决乡村问题的方法。但是，大学生村官刚从大学毕业，实践经验不足，认识存在脱节，不了解农村的基本情况，不适应农村的风土人情和工作方式，无法发挥其应有的价值。因此，乡村社会的这些诸多因素都制约着大学生村官融入乡村社会。 二、大学生村官
从大学生与乡镇政府、村干部和村民之间的关系来看大学生村官本身也难以融入到乡村社会中。
（一）与乡镇政府的关系
其一，大学生村官长时间待在村里。大学生村官政策要求大学生扎根到乡村底层，对下了解基层群众的意愿和想法，对上传达中央及地方政府的行政命令和政策。在村庄里，大学生村官应该成为一个承上启下、上传下达的代表。乡村工作千头万绪，大学生村官又必须和乡镇上的其他工作进行有效的沟通和合作。在沟通过程中，大学生村官一方面与乡镇政府各部门负责人沟通好各方面的工作，让乡镇政府安排的工作在村庄有序的展开，让乡镇政府的政策有效施行。大学生在乡镇变为乡镇的日常办事人员。一般都成了党委书记助理、镇长助理、写字员、整理材料人员等等，跑腿、打杂的事情不断。大学生村官大部分时间都在镇上，一方面，村官政策要求大学生下到基层去，为了他们上级政府的检查。另一方面，村干部也不希望大学生村官过多干涉村庄事务，影响了他们管理村庄的基础。因此，大学生村官迟迟不能融入乡村生活。
（二）与村干部的关系
管理村庄的主要是村里的村干部，也是每个下派到村庄里的大学生必须要打交道的人，村干部与大学生村官之间的交往方式是工作交往和私人交往交织在一起的。 在乡村社会当中，村干部一般都是出生在这片土地的村民，生长在乡村，对乡村和村民都非常熟悉，在村民中也树立了非常高的威严。这种威严来源于很多现实原因，也有传统的原因，其中最重要的因素是社会资本。 在乡村社会里面，社会资本的含义就是村民与村民之间，村干部与乡村之间错综复杂的联系。村干部就是依靠这种天然的联系去管理村庄的，而大学生村官并不是乡村社会关