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重庆市合川区实施城乡建设用地增减挂钩试点工作综述
作者：陈辉
来源：《安徽农学通报》2013年第22期
摘 要：增减挂钩已成为实现土地利用从外延扩张向内涵挖潜转变的重要抓手，是优化土地资源配置，助推城乡统筹发展的有效手段。合川区作为重庆市城乡增减挂钩试点工作的示范区，从实际出发，紧抓政策机遇，创新工作机制，强化组织领导，明确目标任务，扎实进行城乡用地增减挂钩工作，取得了显著成效。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；合川区；综述
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）22-08-02
城乡建设用地增减挂钩工作是进行农村建设用地整理，优化城镇建设用地布局，实施土地节约集约利用，破解当前经济社会发展用地瓶颈，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设的重要举措，是解决保护耕地和保障发展矛盾的新思路、新举措。2009年以来，重庆市合川区按照“政府主导、国土搭台、部门联动、镇街实施”的原则，在全区开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。
1 开展城乡建设用地增减挂钩工作的背景
合川区是重庆市西北地区重要的物质集散地和交通枢纽，是重庆市规划建设的区域性中心城市和“一小时经济圈”的重要板块。根据合川区委、区政府实施的“3421”工作思路，正向着100万人口大城市奋斗目标加快城镇化、工业化的建设步伐，对用地提出了很大的需求，在国家实行“最严格的耕地保护制度”前提下，单纯依靠获取国家下达的新增建设用地指标已难以满足快速增长的用地需求。同时也为进行户籍制度改革和新农村建设，实现土地集约节集利用，优化城乡土地利用结构积累经验，基于合川现存农村建设用地165km2的实际状况，区委、区政府将国家提出的城乡建设用地增减挂钩政策纳入了区委、区政府重要议事日程，作为破解合川区经济社会发展用地需求瓶颈的重要途径。通过城乡建设用地增减挂钩，将农村粗放利用的建设用地复垦整理成耕地，对原农村居民住房进行集中安置后，节余的建设用地指标用于城镇建设，实现建设用地资源在城乡之间的充分流动，最大限度发挥土地资源价值，并达到改善农民生产和生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展，加快统筹城乡的目的。 2 开展城乡建设用地增减挂钩的基本情况
合川区辖23个镇、7个街道办事外，总面积2 343km2。目前，除合阳城街道、南津街街道、钓鱼城街道由于辖区基本部位于城市规划控制区，不具备开展挂钩工作外，其余27个镇
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街全部都开展了城乡建设用地增减挂钩工作。现已取得城乡建设用地增减挂钩周转指标391.07hm2，获批城镇建新征地273.27hm2。按照“总量控制，封闭运行，定期考核，到期规还”的原则，已归还周转指标95.87hm2。 3 增减挂钩主要做法
3.1 市区联动，及时化解难题 2010年市国土房管局与合川区共同签订了《关于共同推进合川区城乡建设用地增减挂钩示范区建设战略合作协议》，确立了“一年打基础，两年见成效，三年出效果”目标，为合川区开展城乡建设用地增减挂钩工作奠定了基础。合川区作为重庆市唯一一个区县级城乡建设用地增减挂钩示范区，在推进增减挂钩工作中得到了市国土房管局大力支持，及时帮助合川区解决工作中遇到的难题，化解难题。
3.2 制定配套政策，强化规范管理 在学习借鉴先进经验，深入调查研究的基础上，先后出台了《关于推进镇域产业发展促进农村建设用地合理流转的指导意见》、《关于合川区城乡建设用地增减挂钩实施方案的通知》、《关于合川区土地整复垦开发工作实施方案的通知》、《关于积极开展城乡建设用地增减挂试点工作的函》、《关于土地整理复垦开发项目申报管理程序及报件资料要求的函》等系列文件，明确了城乡建设用地增减挂钩工作流程，规范了报批要求。
3.3 政府推动，部门协同 为了切实加强对城乡建设用地增减挂钩工作的领导，成立了由区委书记任组长，区长、区委常委、区政府常务副区长等区领导任副组长，国土资源、财政、农业、规划、建委、林业、公安等相关部门参加的工作领导小组，建立健全了政府推动、国土资源部门搭台、相关部门联动、镇街实施的工作机制，形成了齐抓共管、合力推进的良好工作格局。
3.4 科学规划，强化资金保障 区政府统一解决编制合川区城乡建设用地增减挂钩专项规划、合川区土地整治专项规划及镇街挂钩实施规划，合理安排增减挂钩项目布局、规模、时序，确立了“产业支撑发展，发展促进统筹”的统筹城乡发展综合配套改革发展模式。坚持增减挂钩工作统一规划、分步实施，注重实效，量力而行，突出特色，引导扶持，有计划、有重点、有步骤、促进农民增收致富、农业、农村发展，逐步实现城乡统筹发展。为保障我区城乡建设用地增减挂钩工作的顺利展开，出台政策允许镇街通过BT等方式吸纳社会资金参与城乡建设用地增减挂钩项目实施。
3.5 主动指导服务，强化制度建设 一是强化工作督察机制。将城乡建设用地增减挂钩工作作为各镇街年度目标考核的重要内容，进行专项督察。二是强化工作例会机制。定期组织召开增减挂钩工作推进会，推进增减挂钩工作顺利开展。三是强化工作培训机制。对各镇街党政主要领导和相关工作人员进行城乡建设用地增减挂钩、建设用地复垦等业务培训，提升开展挂钩工作及建设用地复垦工作的操作能力。四是强化工作指导机制。由区国土房管局党组班子成员带队，抽派全局机关科室和相关事业单位人员，成立5个业务服务指导组，分片指导和服务镇街城乡建设用地增减挂钩工作。
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3.6 细化措施，保障群众权益 一是始终坚持群众自愿原则，杜绝强选、强拆、强建。在项目实施前通过召开干部培训会、群众动员会，悬挂宣传条幅，撰写专题出板报，举行百家宴会等多种形式进行宣传，把挂钩试点的意义、措施、进度，特别是相关补偿、补助政策讲清、讲透、讲到位。对项目区涉及的群众逐一进行意愿调查，形成了意愿调查表，群众支持率达到100%。二是始终坚持因地制宜原则，最大程度方便群众生产生活。农民安置区选址，坚持“大分散、小集中”原则，在安置点附近集中布局自留菜地和养殖用地；建设方式根据不同地区和家庭的经济情况和人员结构，灵活采取政府统建、分户统建、群众联建或自建等多种方式；规划设计充分听取群众意愿，设计多种户型供群众选择，预留了农民存放农机具的工具房，同时集中区统一规划农民建房和农村教育、卫生、活动设施等配套设施。三是始终坚持群众参与原则，维护农民和农村集体经济组织的主体地位。在项目实施时，召开安置户代表大会，选举产生建房监管小组（小组成员5名以上，其中在职村干部1名），直接参与并监督建房工程招标、户型审定、文卫体配套设施建设、项目监管等具体事宜，政府不直接介入，只在建设环节等专业性问题上提供支持和参考意见（政府负责出资聘请建设监理），并积极引导群众合理选择。竣工后，由政府组织相关人员和监管小组进行工程验收。四是始终坚持群众利益第一位原则，确保群众利益不受损害，并得到实惠。在实施规划编制中明确，腾出的农村建设用地优先满足农村的发展建设，对于调剂到城镇使用的土地出让增值收益安排给各镇街，专项用于拆旧区基础设施建设及产业发展；在申请挂钩周转指标时，优先安排农村建新区周转指标。安置房建设所有配套绿化、管网、道路等设施由政府承担。在对一些技术含量不高，容易被农民掌握的工程，优先安排农民参与施工，让农民在项目实施中直接受益。复垦后的土地交由农村集体管理，既增加了有效耕地面积，也增加了农民收入。 4 增减挂钩取得的成效
4.1 推动了耕地有效保护，促进了农业增效、农民增收 将增减挂钩与土地整治有机结合，整体推进田、水、路、林、村综合整治，不仅增加了有效耕地面积，也提高了耕地质量。通过承包经营权依法流转，确保了农村耕地不撂荒，促进了农业产业结构调整和农业产业化发展，提高了农业现代化水平。
4.2 改善了农村环境，促进了农村发展 增减挂钩将零碎、闲置的农村居民点进行了有效整合，逐步形成“大分散，小集中”的农村居民点布局模式。农民安置区进行“统一规划、统一设计”，同时，按照“安排渠道不变、投资用途不变”的原则，通过集中打捆使用各类支农、惠农资金和项目资金，将各部门各项支农资金集中到农民安置居住区，配套完善农村基础设施和公共服务设施（包括道路、绿化、照明、自来水、污水集中处理、敬老院、幼儿园、村服务中心、便民店等）。通过集中区交通、水电、医疗站、农家超市、乡村书屋等设施配套，改变了农村过去脏、乱、差的落后面貌，改善交通通行条件，丰富了农民的业余生活，提高了农民的生活质量和水平。
4.3 缓解了建设用地供需矛盾，促进了项目及时落地和城乡统筹发展 自2009年合川区启动增减挂钩试点工作以来，已取得周转指标391.07hm2，城镇建设用地335.33hm2、农村建新用地55.73hm2，城镇建新征地已获批273.27hm2，有效缓解了用地需求。